“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。”党的十九大报告为我国现代农业发展特别是广大普通农户的前途指明了方向。
近年来，“年轻人外出打工，老人妇女在家种地”日益普遍，“谁来种地”“怎么种地”备受关注。据统计，2016年我国农民工总量已经达到2.8亿人。如何“实现小农户和现代农业发展有机衔接”？今年8月，农业部、国家发改委、财政部近期联合印发了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，其中提到，总结推广土地托管等农业生产托管形式，把发展农业生产托管作为推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式。
土地托管，是指把土地托给供销社等合作组织或种植大户代为耕种管理。在农业和人口大省山东，土地托管已经如火如荼，目前土地托管面积已达到2107万亩，占全省可耕地面积的1/5。同时，该省依托供销社体系，探索“3公里土地托管圈”和“为农服务中心”模式，已在涉农乡镇建设了1000多处标准化“为农服务中心”。它们扮演着重要的农业服务主体角色。
但调查发现，农业服务主体面临用地难，制约了土地托管的进一步推广。一些基层干部反映，农业服务主体用地缺乏政策支持，现在地方建设用地指标“金贵”，拿出来干农业不容易，因此建议将农业服务主体用地纳入设施农用地范畴，以满足现代农业服务需求。
笔者认为，将农业服务主体用地纳入设施农用地范畴，看似简单，却应慎行。以山东的为农服务中心为例：它以市、县供销社为投资运营主体，联合乡镇农民合作社联合社，引导农民自愿出资入股参与建设运营。作为公司制经济组织，其兼具公益性和经营性；作为综合性服务平台，其承担着智能配肥、农机服务、农资直供等多种功能，有的功能并非直接用于或者服务于农业生产。正因其特殊性，地方上将农业服务主体用地纳入建设用地管理，若纳入设施农用地范畴，有待商榷。
在目前情况下，解决农业服务主体用地难，既要切实优先安排用地指标，更要摆脱“等靠要”，大力盘活存量，最终做到多方开源、多元供给。
地方政府要算清“小账”和“大账”，优先安排用地指标。还是以山东为例，该省计划从2015年到2020年建成为农服务中心1500个以上，而每个中心用地规模控制在20亩左右。这看起来挺多，但实际上土地托管促进了规模化经营。按计划，这1500多个为农服务中心将实现土地托管3500万亩以上。同时，土地托管也进一步提高了综合效益。据测算，土地托管实现了大型农机作业，粮食作物每亩可增产10%～20%，为农民节本增收400元～600元，此外还明显减少了农药和化肥的用量。
算清了这笔账就会明白，这20亩用地指标虽然“金贵”，却用得值。因此，不仅山东明确要求优先安排用地指标，在湖南澧县，更提出了对为农服务中心用地、建设报批手续予以“绿色放行”。
解决农业服务主体用地难，既要优先安排用地指标，更要坚持节约集约用地原则，大力盘活存量土地资源。为农服务中心是由供销社联合农民合作社联合社共建，而在全国深化供销合作社综合改革的进程中，大量的供销社自有存量土地、房屋等资源需要盘活，农村中也大有存量空间可挖，这就为土地的多元供给提供了可能性。山东就已经要求，最大限度盘活使用现有存量建设用地和房屋、站场等设施，鼓励使用荒山荒坡等未利用土地，还允许村集体经济组织或集体土地使用权人采取土地使用权作价出资、入股、租赁等方式参与为农服务中心建设运营，这样既丰富了土地供给来源，还给农民新增了一条增收渠道。
总之，解决农业服务主体用地难，不能简单化思维，必须先从指标支持、存量盘活两方面做足“开源”文章。
中国乡村发现网转自：中国国土资源报 2017-11-07
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