多年来，户籍改革难以突破，中央和地方、地方和地方之间财权和事权未厘清是关键障碍。十八届三中全会曾明确，“适度加强中央事权和支出责任”，这之后，央地事权、财权关系进入新调整期。日前，国务院明确，落实东部发达地区和大型、特大型城市对农业转移人口市民化的主体责任。
在十八届三中全会召开近三年后，刚刚下发的《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（下称《通知》），可视为央地、地方之间博弈后，对全面深化改革阶段户籍改革支出责任的框架性意见。
纵观全文，原有利益结构框架基本保留。一些学者曾建议的教育等主要基本公共服务事权和支出责任都归中央的方案并未被采纳，《通知》明确，经济发达地区对农业转移人口市民化负主体责任，“引导其加大支出结构调整力度，依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务”，中央财政则根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素适当给予奖励。国务院并承诺，确保中西部财政困难地区财力不因“人钱挂钩”政策而减少。
8月8日，财政部有关负责人对此解释称，农业转移人口是经济发达地区的重要人力资源，其市民化过程对扩大消费需求、增加基础设施投资、消化房地产库存、创造税收具有重要作用，也是当前推进供给侧结构性改革的一项重大举措。从实际情况看，经济发达地区财政状况相对较好，教育、医疗、卫生、养老等公共服务设施相对完备，也具备更多承担农业转移人口市民化责任的能力和条件。落实发地地区主体责任，也意在改变城镇化过程中“见物不见人”的弊端，推进以人为核心的城镇化。
如何确保中西部财政困难地区财力不减少？财政部表示，对享受均衡性转移支付的中西部财政困难地区，中央财政仍以户籍人口而不以常住人口为基础进行测算分配，并充分考虑各地区向居住证持有人提供基本公共服务的支出需求。专项转移支付方面，虽然随着人口流出，中西部困难地区的义务教育等专项转移支付数额会有所减少，但考虑到人口流出地已经不提供户籍在本地但持有外地居住证人口的基本公共服务，这部分专项转移支付的减少并不会影响当地实际享受基本公共服务的人均财力，相反还会因与人头有关的配套资金减少，使地方财力得到改善。
比如，城乡居民养老和医疗保险，人口流出地财政负担的部分配套资金将转由人口流入地财政负担。综合来看，《通知》出台后，中央财政对中西部财政困难地区的转移支付力度不会减少，且随着人口流出，享受公共服务的人数减少，其人均财力和基本公共服务水平会有较大幅度的提升。财政部认为，这有利于加快缩小东部经济发达地区与中西部财政困难地区的基本公共服务水平差距，也有利于中西部中小城市基层政府就近吸纳农业转移人口。
在基本支出责任框架不变的情况下，对于缓解地方财力与流动人口公共服务压力矛盾，调动地方政府的积极性，《通知》提出的方案是建立中央财政以及省级财政对农业转移人口市民化的奖励机制，并通过改革，使义务教育生均公用经费等经费可以流动起来，“钱随人走”。
不过，以奖励方式支持流动人口压力大地方，此前中央和一些省份已有尝试。此次中央将其机制化，其规模和实施机制如何，仍有待观察。■
中国乡村发现网转自：财新网
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