编者按：本文系中农办交办课题“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”的成果之一。该课题总报告《进城落户农民的农村产权问题研究》已由中国社会科学出版社纳入“国家智库报告”系列出版，被评为2016年度优秀国家智库报告。
随着城市化进程的加快，进城落户农民的数量越来越多。“十三五”规划和2016年中央一号文件均指出要“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权（以下简称‘三权’），支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。
依法自愿有偿转让“三权”权益，首先要有法可依。现行法律对农村承包地、宅基地和建设用地的权益属性作了明确的法律界定。但是，一些约束性条款当时是适宜的，现在已不合时宜。其次，让农民自愿转让其权益，需要有一个开放的农村土地市场和产权交易市场。这样，其权益价值才能真正得以体现。最后，要重新定义农村产权市场的边界。如果仍然把农村产权交易的范围限定在本集体经济组织内部，就很难说是市场在起决定性作用。
探索农村产权制度的实现形式
2015年底，我国城镇化率为56.1%，按照户籍人口计算的城镇化率为39.9%。“十三五”规划纲要提出到2020年中国常住人口城镇化率目标达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，也就是在未来还要提高5个百分点。目前，户籍人口城镇化率与城镇化率相差16.2个百分点，意味着城镇常住人口中约2.1亿人仍是农村户籍人口。
伴随着人口从农村向城市迁徙，农村资金和财富也应相应地流向城市，从而实现资金和财富在城市的最优配置。目前，人口流动顺畅，而财富流动仍有很多障碍，需要进行农村产权制度改革。
第一，充分发挥土地集体所有制的灵活性和包容性优势，赋予集体经济组织成员更多的土地财产权利。厘清集体经济组织成员与集体资产的量化关系，明晰成员与集体经济组织的责任与义务。固化成员与集体之间的量化关系，有利于发挥集体与个人的积极性，有利于资源的流动与最佳配置，也确保了集体经济组织成员退出后，其应有的财产权益不受侵害。第二，正确处理宅基地使用权和房屋财产权的关系，改革宅基地分配制度，在严格村庄规划的前提下，赋予农民更为灵活的转让宅基地使用权的权利。第三，落实集体资产股权量化工作，探索集体经济的实现途径和发展壮大集体经济的体制机制。第四，改革农村社区的治理方式，借鉴城市社区治理模式，让农村成为农业生产经营者、农村非农就业者和农村居民的居住地。
农村集体经济组织成员权再认识
分置村民的经济权益、社会权益和政治权益，改变村民拥有一种权益就必然拥有另外两种权益的习惯做法。符合条件的集体经济组织成员，拥有农村集体经济组织的经济权益。按照承包地确权、宅基地确权和集体资产股权量化的要求，将上述权益量化确权到有资格的集体经济组织成员。实行“生不增、死不减、可转让、可继承”。一个人可以同时拥有“三权”，也可以只拥有“三权”中的一种或两种。居住在农村社区的居民，享有该社区的社会权益。他们既可以是本村居民，也可以是外来居民。社区居民参与社区治理，拥有使用社区公共物品的权利和义务，参与社区公共事务。本村居民根据《村民委员会组织法》享有规定的政治权利。
要赋予进城落户农民享有已经取得的“三权”。进城落户之前已经拥有土地承包经营权的，进城落户后仍继续拥有该权利，该成员仍是集体经济组织成员。维护进城落户农民的宅基地使用权，不能以退出宅基地作为进城落户的条件。进城落户农民在进城落户前已经取得的集体资产产权也应该予以保留。
支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让“三权”
“三权”是农民在农村最重要的财产权，也是他们最重要的财富来源。支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让“三权”，需要注意以下问题。
第一，赋予进城落户农民在农村的合法身份。农民进城落户后，如其拥有土地承包权权益，则仍是以土地集体所有为基础的集体经济组织成员；如其拥有宅基地和房屋，仍是社区成员，拥有社区成员权权益；如其持有集体资产的股权，则仍是集体经济组织的成员，他们的政治权益依照《选举法》和《村民委员会组织法》的规定予以确认。
第二，依法维护进城落户农民自愿有偿转让“三权”。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条指出，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。” 而流转的方式在第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”土地承包经营权的转让是法律允许的。
第三，有偿转让“三权”要依法打破村组的界限。把农村“三权”转让的范围仅仅限定在集体经济组织内部，既不符合法律规定，也不利于“三权”转让。《农村土地承包法》第三十三条规定的土地承包经营权流转应当遵循的原则中，其中一个原则是“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。这也就意味着，非本集体经济组织成员也可以流转承包地。
第四，宅基地使用权退出需要规划先行。要坚守维持宅基地总量零增长或负增长的原则，宅基地退出要以村庄规划、村镇规划为基础，在规划的基础上制定农户宅基地退出机制。
第五，进城落户农民的集体收益分配权转让。集体经济组织要制定灵活的股权转让规则，放松对股权转让受让方的限制，允许集体经济组织成员以外的人受让集体资产股权，以提高集体资产股权持有者转让股权的收益。
政策建议
结合当前实际，加快推进农民尤其是进城落户农民“三权”转让，可以从以下方面着手。
第一，以系统化思维推进相关改革。维护进城落户农民的“三权”权益是一项涉及农村集体产权改革的重大系统工程，需要重新审视和探索集体所有制的实现形式。在城乡一体化快速发展的大背景下探索土地家庭承包经营制的内涵与实现方式。土地制度改革要以完善家庭联产承包责任制、加速推进农业现代化为出发点，重视土地之于农民的财产属性，通过创新体制机制，让农民获得更大的土地财产收益。
第二，以依法自愿为原则支持引导进城落户农民有偿转让“三权”。要为转让“三权”提供法律和政策保障。打破转让边界能够提高“三权”拥有者的财产收益，同时也可以提高集体经济组织的价值和社会认可度，有利于发展壮大集体经济。为进城落户农民提供在城市生活的公共服务保障，降低其进城落户的成本，有助于他们转让“三权”。要加快农村产权交易的基础设施建设。
第三，创新推进集体成员资格认定工作。按照经济权益、社会权益和政治权益分置的原则，不同的人拥有的权益不一样。实行“政经分离”不但不会把土地集体所有制改垮，反而更加坚持了土地集体所有制，是新发展阶段农村土地集体所有制实现形式的创新。
第四，逐步扩大“三权”转让的市场范围。农村集体经济组织只有参与市场竞争，才有可能发展壮大。只有拆掉农村的“围墙”，才能提高农村经济组织的效率，农民收入才会提高。土地承包经营权的转让、宅基地使用权的转让和农村集体资产股权的转让都要突破本村或本集体经济组织内部的限制，要向市场要价格，让市场给集体经济组织估值。
第五，以二轮承包到期为节点完成相关改革。全国大部分地区二轮承包期在2027年或2028年到期，面临签署下一轮承包合同的问题。应该在二轮承包期到期之前完成农村土地确权、登记、颁证工作，完成农村集体经济组织产权股份量化到人工作，完成集体经济组织成员权、农村社区成员权认定。
第六，修改相关法律，为农村产权提供法律保护。通过立法确定集体经济组织的成员资格。废止和修订已经出台的阻碍“三权”转让的相关法律、法规和政策条文。
维护进城落户农民的“三权”，引导其依法自愿有偿转让“三权”权益，要坚持从实际出发，将之放在我国城市化飞速发展和农业现代化进程不断加快的大趋势下统筹考虑，从有利于农村改革与发展、有利于维护农民利益、有利于发展壮大农村集体经济和有利于城市化进程出发，循序渐进，稳步推进。
（作者：中国社会科学院）
中国乡村发现网转自：《社科院专刊》2016年12月9日总第370期
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