摘要：嘉禾县为加速破除城乡二元结构，全面统筹城乡发展，自2010年决定把推进城乡经济社会一体化作为科学跨越发展的战略目标，取得了可喜成就，形成了具有湘南特点的有益经验，为湖南城乡融合发展提供了嘉禾模式。近年来，围绕经济、政治、社会、文化、生态推进城乡融合进入全新发展阶段，但嘉禾县在新形势下推进城乡融合发展仍然面临诸多挑战。从思想保障、机制保障、要素保障、载体保障和目标保障提出了进一步推进嘉禾县城乡融合发展的基本建议。
关键词：乡村振兴城乡融合发展 嘉禾县
嘉禾县位于郴州西南部，县域面积699平方公里，辖9镇1乡167个行政村，总人口43.8万，是全省地域面积最小、人口密度最大的县份之一。嘉禾县紧紧抓住湘南大开发的战略机遇，在交通、供水、社会保障等方面推进城乡融合发展，进行了一系列卓有成效的探索，取得了较为显著的成绩与进展。目前，嘉禾已经成为全国城乡交通运输一体化示范县、全省城乡客运一体化示范县，嘉禾城乡供水一体化2017年被评为全国民生示范工程，2019年被省政府评为真抓实干突出典型。本报告在实地调查基础上，分析嘉禾县城乡融合发展面临的挑战，并就进一步推进嘉禾县城乡融合发展提出相应的对策建议。
一、“五位一体”推动进入城乡融合发展新阶段
近年来，嘉禾县在推进城乡融合发展过程中，始终坚持新型工业、现代农业、现代服务业“三业并举”，促进镇区、园区、景区“三区同建”，依托城乡客运和供水一体化促进城乡基本公共服务均等化，注重从经济、政治、社会、文化、生态五个方面谋篇布局，全面提升城乡融合水平，构建更高品质的城乡命运共同体，推动城乡融合发展进入新的历史方位。
（一）经济发展有力：产业融合发展基础不断稳固
实现新时代县域高质量发展的落脚点在于产业，产业是县域发展的支撑。只有产业实现高质量发展，才能进一步强化县域发展的内生动力。嘉禾城乡经济社会得到持续、健康、快速发展，经济总量不断增长，产业升级不断加快，农业基础不断巩固，财政实力不断提高，城乡居民收入有了较大幅度提升，为城乡融合发展的奠定了坚实的经济基础。
1.经济增长稳中向好：高质量发展取得初步成效
近年来，嘉禾城乡经济快速增长，经济总量与财政收入都迈上新的台阶，高质量发展初步取得成效，被评为全省县域经济发展先进县、全省循环经济试点示范县和全省外贸先进县。面对新冠肺炎疫情巨大冲击、经济结构深度调整、发展基数削减等诸多历史性的不利因素影响，全县经济复苏步伐不断加快，主要经济指标先降后升。2021年地区生产总值达156亿元，财政总收入达13亿元，地方税比重突破70%；政府综合债务率较2016年（下同）下降50个百分点，被评为全省隐性债务化解先进县；城乡居民人均可支配收入分别达3.5万元、2.1万元，分别增长44.3%和50.1%；社会消费品零售总额达47.5亿元，增长110.1%；固定资产总投资达892.7亿元，累计引进项目近200个、投资总额达400亿元；金融机构存贷款余额分别达153.3亿元和90亿元，分别增长27.9%和167.8%。
2.特色产业深入融合：构建一主一特多辅产业格局
嘉禾县通过加快农产品加工园建设，培育引进农副产品精深加工企业，形成基地、加工、销售一体化发展，推动全县产业“接二连三”、深度融合，向全产业链迈进。
一是以富硒为核心打造地方特色农业品牌。大力发展富硒特色产业，打造省“1223”富硒工程示范基地8个、“湘江源”优质农副产品示范基地5个，治理抛荒耕地3.98万亩，建设高标准农田5.4万亩，稳定粮食生产31.2万亩，种植烤烟4.1万亩，获评全省富硒特色农业产业县、优质农副产品供应基地示范县、全省绿色种养循环农业试点县和富硒资源保护利用示范县。创建嘉禾富硒稻、湘嘉鱼、三味辣椒、宅侯贡米等特色农业品牌，嘉禾县佳禾米业股份有限公司、亮亮豆制品加工有限公司评为高新技术企业，嘉禾县稻缸酒厂成功申报省级非物质文化遗产，嘉禾倒缸酒、亮嘢豆腐评为湖南老字号，佳禾米业股份有限公司“禾仓香”富硒米获“湖南好粮油”称号，“中国好粮油”正在申报，“品初心”郴州黄酒荣获湖南文旅商品大赛金奖，野香优稻种获中国农民丰收节铜奖。“三味辣椒”通过地标产品评审。新增脐橙种植面积7800亩、累计发展2.8万亩，新增辣椒规模种植面积2500亩，新增供港蔬菜种植面积1200亩，生猪存栏44.2万头、出栏58.61万头。培育千亿产业，新增农业规模企业3家、省级联合体3家。
二是以精铸为核心发展高端装备制造业。嘉禾坚持精铸首位产业定位，大力发展精密铸件、数控机床、专用汽车等高端装备制造业，强化与大湾区、长株潭、长三角等制造业发达地区的产业配套，贯通产业链上下游。推进铸造产业转型升级，累计投入技改资金10余亿元，116家铸造企业验收达标，成功申创全省县域外贸特色产业集群试点县（铸锻造）。千方百计抓招引、争项目，强化要素保障，提升投资效益，122个重大项目挤入国、省笼子，到位资金12.7亿元，累计申报地方政府专项债券项目43个，获地方政府债券资金4.2亿元。120个重点项目完成投资126.4亿元，郴州粮海石墨提纯等115个重点项目开复工，鑫泉铸造等39个项目竣工达效，被评为全市“一极六区”要素保障和项目推进先进县。将园区作为主战场，调区扩区成功获批，新建标准厂房10.2万㎡，被评为省级铸锻造特色产业园和新型工业化示范基地。坚持把“产业链精准招商”作为“硬核力量”，加强集群招商、协会招商、以商招商，成功引进慧虹科技等过亿项目18个、总投资80余亿元，其中“三类500强”项目3个。规上工业企业达163家、产值突破200亿，铸造企业由256家整合至132家，淘汰落后产能工作被工信部纳入全国典型案例库。培育省级以上“小巨人”企业7家、国家高新技术企业29家，高新技术产业增加值占GDP比重达24.5%，规模工业培育等4项工作获省政府真抓实干表扬激励，“精铸小镇”入选全省十大特色工业小镇。
三是以温泉为核心打造高端康养服务业。优先发展现代服务业，56个服务业主要项目有序推进，农博港、联海国际商贸城、生源时代广场投入运营，玉中温泉实力出圈成为战略投资新宠，“品初心”黄酒荣获湖南文旅商品大赛金奖，嘉禾荣登“2021年中国县域电商竞争力百强榜”。成功勘探全省第一口富偏硅酸—锶温泉深井，创建九老峰国家级3A景区，打造“国家森林公园”“国家湿地公园”两张国字号名片，全域旅游新格局逐步形成。铸都温泉游泳馆投入运营，嘉禾伴嫁歌列入国家级非物质文化遗产名录。大力推进“互联网+商贸流通”，惠民供销电商平台、消费扶贫运营中心投入运行，建成农村电商服务站196个。限上商贸企业达85家，服务业增加值年均增长6%。县工商联、珠泉商会分别获评全国“五好”县级工商联和“四好”商会。
3.集体经济发展壮大：城乡收入差距逐渐缩小
成立了县、镇、村三级主要领导负责制工作机构，制定了《嘉禾县成立农村集体经济组织并登记赋码工作实施方案》《嘉禾县农村集体经济组织成员身份确认指导意见（试行）》《嘉禾县农村产权制度改革工作实施方案》。2018年来，全县清查核实集体资产203329多万元，完成身份确认374876人、105722户。按照“因地制宜、科学规划、盘活三资、大力扶持、多元发展”的思路大力推进农业农村各项工作，不断发展壮大村级集体经济。加大示范社培育力度，目前为止，全县农民专业合作社达539户，2021年申报省级示范农民专业合作社2家、市级合作社5家、省级示范家庭农场6家、市级家庭农场10家。制定了《嘉禾县消除村级集体经济薄弱村实施方案》、《嘉禾县促进壮大村级集体经济发展的实施方案》，指导乡镇有效化解村级债务和发展壮大农村集体经济，71个经济薄弱村已全部达标，达标率100%。2018年来，全县共确定省级集体经济发展项目村15个，每个村争取50万元的省市县三级资金支持。通过以点带面、少数发展带动整体发展的做法推动村集体经济发展，全县167个村均成立了集体经济组织。
城乡居民收入差距日益缩小，藏富于民。通过土地流转把零星的土地集中连片，开发整合，促进了土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素的合理流动和优化组合，实现农业产业化，规模化经营，促进现代农业的发展，提高了土地的经济效益和社会效益。如普满乡石角塘村，采用支部领导、村委管理、合作社运作的方式，对村组集体土地进行流转，2007年，石角塘村成为全省第一个耕地流转率达100%的行政村，2010年3月成立了农村土地股份合作社，农户将承包地折成股份加入合作社。流转租金80%返还给全组村民，20%留作组集体用于公益事业建设和管理。截至目前，全村流转土地850余亩，最高的流转费用可达1200元/亩/年，村集体经济每年增收50余万元，村民收入同步提升。
（二）党建统领有力：城乡治理迈入现代化进程
城乡融合发展的政治基础是治理体系和治理能力现代化。近年来，嘉禾县以党建为引领，建设内强外联的乡村治理人才队伍，注重提升政治引领力、示范带动力、发展推动力、乡村治理力，扎实做好抓党建促乡村振兴工作，充分发挥村支部的战斗堡垒作用，打造乡村振兴的“党建引擎”，为推动乡村振兴战略提供坚强的组织保障。
1.建强乡村振兴骨干队伍
一是调优配强基层领导班子。实现全县178个村（社区）“一肩挑”和村（社区）“两委”班子年轻化（平均年龄35.3岁）目标，村“两委”成员大专及以上文化412人，达到38%，平均年龄40.8岁，178个村（社区）实现“一肩挑”。乡镇领导班子成员，平均年龄38.5岁，大学以上学历占比99%，两年以上乡镇工作经验的110人，达到了98%。二是育优训强乡村人才队伍。大力推进基层党组织骨干队伍培养工程，开展5轮村（社区）党组织书记集中培训、3轮党员干部线上培训，举办村（社区）党组织书记示范班3期，培训村（社区）党组织书记564人次，乡镇党委对村组干部兜底培训3轮以上，参加理论学习党员干部3万余人次，实现换届后村组干部培训全覆盖。推行“导师帮带制度”，建立村级后备干部人才信息库，全县共有后备力量531名，其中女性128名，35岁以下达到306人，大专以上文化达到227人。培育乡村工匠、职业农民、致富带头人等各类乡村适用人才3500余名。三是选优派强驻村工作队。制定《关于在乡村振兴中选派驻村第一书记和工作队的实施方案》，全县共组建乡村振兴驻村工作队46支（市派3支、县派43支），派出工作队员125名（市派9名、县派116名）。其中：选派省级乡村振兴重点帮扶村驻村工作队13支；选派省级乡村振兴示范村驻村工作队11支；选派巩固脱贫攻坚成果任务较轻的已脱贫村工作队20支；党组织软弱涣散村2个。
2.推进“一门式”服务和“一网式”治理
实现“一站式”服务中心全覆盖，嘉禾县167个行政村建成了标准化农村综合服务平台，所有村（社区）综合服务平台均只保留三块牌子，接通了电子政务外网，整合便民服务、综治工作、党群服务、计生服务、文体活动等各类基层公共服务平台，建成全县联动、部门协同、一网办理的“互联网+政务服务”体系。印发《公共服务事项目录》，梳理公共服务事项573项，首批22项村（社区）“就近办”事项全部下放，实现了老百姓公共服务“大事不出镇，小事不出村”。建立志愿服务队伍400余支，配备驻村辅警167名，改建公有化村卫生室128个、村养老设施62个，设立金融服务点165个，建成电商服务中心167个。
推行“党员干部＋网格化”乡村治理摸式，按照“多网合一”的要求，形成以行政村为“网”，以自然村组为“格”的网格管理模式。特别是晋屏镇帅家村、盘江村党建促推乡村振兴网格化管理、普满乡雷家村的“巷长制”，是网格化管理的典型，如晋屏镇，由村党组织书记任网格长，其他村干部任网格员，村民小组长或党员任网格信息员，村辅警任网格警员，落实网格长包村、网格员包片、网格信息员包组责任制，确保工作落实不缺位。普满乡雷家村，将全村划分为36条巷道，推行“巷长制”管理，每条巷道由巷长、副巷长和巷道户数组成。巷长、副巷长负责每条巷村民的信息宣传、卫生清洁和矛盾纠纷调处等，同时，对巷长、副巷长工作落实情况安排专门进行监督，形成工作闭环，村“两委”对村巷环境、群众动向等情况都实时掌握，发现问题及时解决，提升了乡村治理的成效。2021年嘉禾县全省安全感民调得分92.93分，比2020年提高0.55分，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断提升。
3.推动各类基层党建有机融合
嘉禾县下发《关于进一步规范机关企事业单位党组织和在职党员流动党员“双报到”工作的提示》《关于在全县两新组织党支部实施互联共建工程的通知》等文件。目前全县62个两新组织党支部与机关、企事业单位、乡镇、村（社区）党支部结对共建；4794名机关、企事业单位党员到金田、珠泉亭等6个社区进行“双报到”。全面推行党员家庭“挂牌亮户”活动，在全县7500余名农村党员家门挂上“党员家庭户”标识，增强农村党员的归属感和责任感，引导和激励他们在实践工作中走在前、干在前，活动已开展近3年，成效较好。
（三）社会发展有策：城乡基本公共服务更均衡
作为城乡要素双向流动的重要载体，城乡基础设施建设一体化和建设水平均等化是城乡融合发展的重要基础。嘉禾县在城乡一体化基本公共服务方面起步早、行动快、措施实、成效好。
1.深入推进城乡供水一体化
近年来，嘉禾县在全省率先实施“同水源、同水质、同水价、同服务”的城乡供水一体化建设，先后投入7.58亿元，建成供水工程7处、高位水池6处、加压泵站3座，铺设输配水管道5000余公里，全县行政村供水覆盖率达到100%，农村自来水普及率达到95%，农村居民安全饮水率达到100%，提前五年实现全面小康安全饮水目标，有效提升了人民群众的获得感、幸福感、安全感，为全省推进“城乡供水一体化、区域供水规模化、工程建管专业化”进行了有益探索，为全省乃至全国推进城乡安全饮水全覆盖打造了新范本。一是强化规划建设，形成城乡供水一体化格局。以水库为源，以水厂为枢纽，以供水管道为线，采取互联互通的方式，规划形成“两中心、五重点、三备用”的供水格局，同时按照“主管进镇、支管进村、管网达组、龙头入户”的标准，分阶段分步骤统筹推进项目建设，形成以县城区为核心、建制镇为中心、渐次辐射村组，实现城乡供水一体化的建设模式。二是强化建后管理，确保城乡供水智能化运营。采取“公司供水站+用户”的方式组建了9个供水站，让农村用户实现了在家门口就可以办理用水申报落户、缴费充值、申请维修等业务。大力推进“智慧水务”，完成了数据采集及远程监测系统的中心控制室的建设，实现24小时对管网测压点的水压、流量、水质和其他运行参数的监控、测量及统计分析。投入使用集自动供水、自动收费、自动控制、自动计量等多种功能于一体的IC卡智能化水表，大力提升管理效能，实现管理专业化、调度信息化、收费智能化的供水智慧管理。三是强化全域覆盖，推动城乡供水普惠性发展。开展自来水进村入户三年“奖补”行动，按实际入户所需要经费的50%且最多不超过2000元/户的金额进行奖补。实施惠民行动，农村五保户、低保户每月用水3吨以内进行减免优惠，全县城乡居民的饮水安全问题得以解决。嘉禾城乡供水一体化2017年被评为全国民生示范工程，2019年被省政府评为真抓实干突出典型，2020年盘江水厂被水利部授予全国首批“农村供水规范化水厂”称号。
2.推进城乡交通运输一体化
近年来，嘉禾县按照湖南省城乡客运一体化示范县创建“一县一公司、公车公营、统筹规划、乡村全通、价格惠民”工作要求，坚持民生至上、先行先试，真抓实干，率先在全省推进城乡客运一体化示范县创建工作中取得了成效，实现了“七个100%”：即县域内镇村城乡客运覆盖率100%；25户以上自然村道路硬化率100%；城乡中学、中心小学侯车站点500米内覆盖率100%；65岁以上老年人、残疾人、现役军人等5类人群乘车100%免费；新能源车占比100%；新老城区运行公交100%免费；县域内城乡客运票价100%在6元以内。
一是夯基础、畅网络，铸牢“立体式”的交通路网体系。先后投资近60亿元，大力开展“交通大会战”“交通大建设”活动和农村公路“千百十”工程，着力打通“最后一公里”，全力织造“三纵三横”公路网，奋力构建起高速的快捷交通网络。“谋、建、管”同频共振。坚持规划引领，科学谋划“铁公机水”网网联通的立体综合交通网络。重点围绕对接嘉禾通用机场、兴永郴赣铁路、G234国道、郴州港等重大交通建设项目，积极做好项目规划、衔接、申报工作，编制完成《嘉禾县交通运输中长期发展规划》《嘉禾县城乡客运（公交）一体化专项规划》，明确以高速公路和干线公路为骨架，县乡公路为经脉，中心客运站、接驳换乘站、乡镇客运站（首末站）、农村客运招呼站为节点的城乡公交网络。创新公路养护机制，实现国省干线公路203公里服务外包、农村公路971公里分级承养，做到“有路必养、养必到位”。“站、场、点”同步共建。布局建设“1+7+N”站场体系，“1”即以县汽车客运总站为龙头，“7”即利用闲置工班等建设7个公交首末站场，“N”即在村组设置港湾式候车亭（招呼站）340座、物流站点140个。“安、洁、绿”同抓共管。结合城乡清洁行动和交通顽瘴痼疾专项整治行动，对国省干线公路、县乡村公路网实行绿化、美化、亮化建设，推进公路设施和公路管护街道化、标准化。
二是优服务、惠民生，铸牢“全域性”的城乡公交体系。嘉禾县始终恪守“办人民满意交通”宗旨，全面提升服务质量，打造便民、惠民、利民公交。“点”上求特，实现公车公营。整合市场主体，将全县3家客运企业整合为1家公交公司，投入1800万元对13条线56台挂靠车、18台合股车全额收购，率先在全省实现“一县一公司”模式，从体制上解决运营秩序混乱、企业恶性竞争、安全监管缺位的问题。“线”上求精，实现村村通。按照道路通行条件，进一步补空调控、延伸优化公交线路。合理配置车型，解决通行条件差、客流稀少的偏远村群众出行。城乡客运线路从2012年的13条增加到38条，其中新增“冷僻线”14条，真正实现了“乡村全通”的目标。“面”上求优，打造普惠服务。对全县65岁以上老年人、一级肢残人士、盲人、现役军人、残疾退役军人等五类特殊人群实行免费乘车，受惠群体达4.5万人。在县城老城区和新城区之间开通2条免费线路，所有乘坐人员全免费。城乡客运一体化改造后，发车班次比改造前增加60%以上，票价降低1-6元不等，最大降幅达50%，最高票价控制在6元。
三是抓改革、促转型，铸牢“融合化”的交邮运输体系。通过创建城乡交通运输一体化示范县，城乡货运物流一体化、服务一体化水平明显有了质的飞跃。探索交邮融合路径。2015年5月作为四个试点县之一，受邀参与了亚洲开发银行举办的农村物流政策研究课题，进一步加快嘉禾汽车站、金田汽车站客货并举化改造，县公交公司与邮政等物流企业建立农村小件快运系统，解决了农村物流最初一公里和最后一公里问题，每年运营量达1.1万件。构建全覆盖的物流体系，完成农村综合服务平台、扶贫村电商综合服务点、县级电商服务中心、农村电商服务点项目建设，构建多层级、多维度、惠及面广的“供应链+物流+销售”一体化模式，真正实现了人畅其行、货畅其流，打通了各种要素流动的“最后一公里”，构建起现代城乡人流、物流网络体系，有力促进城乡经济融合发展。城乡（公交）一体化的深入实施，缩小了城乡差距，人民群众幸福感、获得感和满意度大幅提升，2021年7月交通运输部、省交通运输厅分别命名为“全国城乡交通运输一体化示范县”“全省城乡客运一体化示范县”。
3.城乡社会保障水平同步提升
一是突出全领域巩固，兜住保障底线。紧盯“两不愁三保障”，强化重点产业帮扶，1~10月累计发放脱贫人口小额扶贫信贷200笔、982.94万元，任务完成率111.82%，完成到期贷款清收41笔、177.52万元，全年无不良贷款。落实教育帮扶和医疗救助政策，发放教育补助资金115.35万元，全县无一例“五类”学生辍学。脱贫人口100%参加城乡居民基本医疗保险和大病保险，2450名四类慢病人员实现签约管理服务，贫困人口享受起付线降低50%、报销比例提高5个百分点、取消封顶线的大病保险倾斜政策。强化住房和饮水安全保障，全面鉴定“四类人员”的住房安全，确保住房安全均有保障。二是稳步提高低保救助标准，持续推进“两线合一”。2017年以来，嘉禾县5次提高农村低保标准和特困人员供养标准，农村低保标准从2017年每人每月的240元提高到现在的365元；农村特困人员分散供养标准从2017年每人每月的270元提高到现在的550元，实现了低保线和脱贫线“两线合一”，稳定实现纳入兜底保障范围的贫困人口“吃穿两不愁”。三是织密民生保障网络。大力促进农村劳动力就业，公共就业服务平台实现203个自然村（社区）全覆盖；职业培训完成5946人，完成任务的195%，其中农村转移培训2631人，完成率219.3%。加大农民工工资支付保障和根治欠薪力度，保障劳动者合法权益。继续实施全民参保计划，稳步提高城乡医保、养老保险、低保、大病救助和特困供养等保障水平，加强对农村“三留守人员”、残疾人、计生特困家庭等群体关爱服务。积极应对人口老龄化，落实三孩生育政策及配套支持措施，加快中心敬老院提质和社会养老、公办抚育机构建设，推动婴幼儿照护、养老产业协同发展，满足多层次需求。
（四）城乡文化有根：乡土文化向现代文明转型
在城乡融合的过程中，只有实现了文化融合，才能形成比较稳定的社会结构。城乡文化融合发展的实质是在保持城乡文化特质差异基础之上的均衡发展，从而形成城乡文化相互支持、互为补充的和谐发展局面。嘉禾县以巩固全省文明城市为统领，以新时代文明实践中心为契机，大力深化乡村群众性精神文明创建活动，推动传统文明向现代文明转型，各项工作取得明显成效。
1.丰富精神文化供给
实施公共文化服务体系提质工程，持续开展文化惠民、百姓舞台、送书送戏送电影下乡等文化活动，让人民群众共享文化改革发展成果。利用庆祝建党100周年契机，组织全县中小学校开展“学雷锋精神，谱青春新篇”“红心永向党、我是接班人”等活动，宣传宣讲党的十九大精神、党的百年奋斗史。建成新时代文明实践所10个，新时代文明实践站188个，综合文化服务中心200个，为农家书屋配置图书25718册。全县有1个公共图书馆（国家三级馆）和1个文化馆（国家三级馆）。县域内有10个乡镇，200个村（社区），每个乡镇均建有综合文化站，均建设了文化馆图书馆分馆，村（社区）综合性文化服务中心实现全覆盖，全县公共文化设施面积118.054万平方米。全县212个公共文化设施场馆实现免费开放，截至2021年第三季度服务人次总计1008839人次，人均接受文化场馆服务次数为2.94次，全面实施全民阅读工程，大力开展群众喜闻乐见的文体活动，积极传承本地特色戏曲，扎实推进文旅志愿服务工作，2021年服务群众超过100万人次，让更多群众享受零门槛的公共文化服务。
2.传承发展优秀文化
推进中华优秀传统文化弘扬工程，《嘉禾伴嫁歌》被列入第五批国家级非物质文化遗产代表性项目名录，嘉禾倒缸酒酿造技艺入选湖南省第五批省级非物质文化遗产代表性项目推荐名单（正在公示）。加强“国遗”伴嫁歌和“省遗”花灯戏等非物质文化遗产保护、传承与开发利用。以阵地建设为抓手，在甫口村、雷公井村分别建设省级、市级传承基地，通过组织青少年开展读书分享会、传统文化在身边、学唱伴嫁歌等活动进一步引领优秀传统文化传承。开展乡村示范创建，大力推广普满乡“巷长制”管理模式，有1个全国文明乡镇，1个省级文明乡镇，5个市级文明乡镇，3个县级文明乡镇，县级以上文明乡镇占比100%。共有2个全国文明村，1个省级文明村，8个市级文明村，112个县级文明村，县级以上文明村占比73.65%。袁家镇小街田村深挖湘南起义旧址群—中共嘉禾南区支部活动旧址（萧克故居）红色资源，打造“萧克故居”旅游品牌，搭建红色教育大课堂，建设红色教育实训基地。萧克故居开放以来已接待游客逾10万人次，现为省爱国主义教育基地、省全民国防教育基地、省青少年教育基地。
3.扎实推进移风易俗
扎实开展移风易俗，通过宣传教育，建章立制，搭建平台，引导群众改变传统红白喜事习俗，强化农村思想道德建设，村民逐步树立了“婚事新办，喜事简办，厚养薄葬，健康生活”的新风尚。一是制定政策文件。相继出台《关于持续深化精神文明教育大力倡导文明健康绿色环保生活方式的通知》（嘉文明办〔2021〕2号）和《关于开展2021年“我们的节日·清明”主题活动的通知》（嘉文明办〔2021〕7号）等文件，倡导文明祭扫，持之以恒推进移风易俗，大力弘扬勤俭节约、艰苦奋斗的传统美德。组织各村修订完善各村村规民约，发放移风易俗倡议书，发挥村民红白理事会等群众自治组织的教化约束作用，强化教育引导，倡导婚事新办、丧事简办、喜事俭办文明新风，通过移风易俗，进一步让村民养成了节约的良好习惯。二是加强舆论引导。县文明办在全县范围内报道婚事新办、丧事简办、孝亲敬老的事迹，引导树立正确婚丧观和弘扬中华孝道。利用乡镇政务场所、农村集市、村务公开栏、村大喇叭、手绘文化墙等宣传阵地，利用创意漫画、宣传册、倡议书等形式开展舆论引导。三是加强典型引领。广泛开展典型评选活动，贯彻落实《关于开展2021年“寻找最美村规”活动的通知》（郴文明办〔2021〕12号），培育、选树、宣传婚事新办、丧事简办、孝亲敬老典型，充分发挥榜样示范作用。
（五）城乡生态有质：乡村生态价值向多元转化
嘉禾县找准乡村生态发展模式，注重精准施策、分类推进，变绿水青山为金山银山，实现生态发展与经济发展协调统一，既解决乡村生态振兴的资金问题，又推动乡村生态发展。推动生产、生活、生态融合提质，塑造山水田园新风貌，让美丽乡村更具湘南韵味。
1.践行绿色发展初心，强化造林绿化
2021年完成造林11300亩，完成上级下达任务的100%。完成义务植树80万株，开展城乡绿化活动20场次，建立义务植树基地18处。全面完成中幼林抚育30000亩任务。完成全县松材线病春季调查，开展了全县良种油茶苗木造林监管和林木采伐作业设计。强化森林防火，聘请生态防火员173人，着力推行“林长制”。加大省级绿色矿山建设工作和砂石土矿专项整治工作，湘煤集团嘉禾黄牛岭煤矿等5家成功创建省级绿色矿山。征收建设征占林地植被恢复费650.37万元，严格落实全县13.3万亩国、省级生态公益林保护责任人责任，完成1067株古树名木建档立卡工作，持续开展打击破坏森林资源专项整治行动。
2.加大规划管控力度，建设美丽乡村
嘉禾县已完成县级规划大纲以及3个专项规划编制，开展了一轮空间规划初步成果汇报，启动了乡镇国土空间规划编制，国土空间规划格局进一步优化。编制好多规合一村庄规划，引领乡村建设，规范村民建房。“多规合一”实用性村庄规划编制有序有力推进，全面推进167个行政村村庄规划编制，截止目前，完成了91个村庄规划编制。扎实开展“三线”划定工作，划定生态保护红线面积7757公顷，永久性基本农田面积16947公顷，城镇开发边界闭合范围规模3035.29公顷，其中中心城区2249.11公顷，推动了城乡生态、经济和社会协调发展。2021年推进创建省级美丽乡村示范村2个（普满乡雷家村、白觉村），市级美丽乡村示范村3个（晋屏镇下车村、刘家村、坦坪镇石富冲村）、县级美丽乡村示范村30个。重点打造省级乡村振兴示范村11个，确定扶持省级乡村振兴重点帮扶村13个、巩固村20个，申报创建晋屏镇下车村等市级美丽乡村示范村3个，珠泉镇荫溪村申报市级特色精品认定村。
3.推进人居环境整治，改善村容村貌
加强农村环境综合治理，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，加快农村“空心房”治理，清理整治农村建房乱象。农村卫生厕所普及率达88%，城乡垃圾收运覆盖率达100%，扶塘村等3个村入选国家森林乡村，清水村、增嘉村被评为全国文明村，晋屏镇获评全国乡村治理示范乡镇、全国“一村一品”示范村镇。完成户改厕640户，拆除旱厕1721间，建成公厕32座，农村卫生厕所普及率达90%。清理河塘沟渠557口、农业生产废弃物1430.3吨、村内沟渠850.8公里，拆除空心房1391间、零散房365间、危险房1226间、残垣断壁799处。布设3.8立方垃圾箱556个、240L垃圾桶1967个，采购垃圾收运车19台。建成城区污水处理厂2个、乡镇污水处理厂3个、农村集中污水处理设施36套，配套管网29300米，全县农村生活污水处理率达65%。持续开展“搞卫生、除垃圾、清杂物、防疫情”活动，制定了《嘉禾县开展乡村“搞卫生、除垃圾、清杂物、防疫情”活动考核办法（试行）》，全县173个行政村（社区）实现常态化保洁，制定了环境卫生保洁制度，组建了保洁队伍，聘请保洁员982名。
二、嘉禾县推进城乡融合发展面临的现实挑战
城乡融合发展是一项长期而艰巨的战略，因而必须在逐渐解决问题中推进。调研发现，嘉禾县在城乡一体化示范县建设中，机遇与挑战并存，在未来的城乡一体化精品县建设中，特别要注意有效应对各种挑战。
（一）城乡融合发展体制机制有待升级
城乡融合发展是实现质量、效率和动力转换的过程。随着嘉禾县经济的发展、财政实力的增强，农村基本公共资源、服务基本实现了从无到有的历史性转变，且基本改变了“完全由农民掏钱”的做法。但城乡二元体制留下的烙印仍很明显，离“城乡均等”仍有差距，难以满足农村发展的客观需求。
1.基层组织建设不平衡，服务体系不完善
一是农村基层党组织干部素质参差不齐。新一届班子成员中，虽然在学历、年龄结构等方面得到了优化，但全县本科以上的只有49名，大多还是以初高中为主。村（社区）党组织班子中，有474名是首次担任党组织职务，占比63%，这部分同志工作经验不足，特别党务工作业务不熟。全县60周岁及以上党员4247人，占比38.7%，老龄化严重，党员的先锋模范作用还不能充分发挥。个别基层党组织软弱涣散，班子没有凝聚力；党组织书记素质不高，致富带富能力不强，发展经济思路不开阔，胆子不够大，动力不够足，没有发挥好“领头雁”的作用。二是基层服务平台标准不高。有的村综合服务平台是改建的，存在功能室设置不合理的情况，有的村党员活动中心面积偏小，活动设备不全，办公环境不优。人员素质不适应服务要求，部分村干部年龄偏大和文化层次不高，对信息化办公方式不熟悉，无法熟练操作电脑、高拍仪等工具。
2.基本公共服务不均衡，供给需求不匹配
当前阻碍农村发展的城乡二元户籍、土地等体制性障碍仍未完全消除，农村基础教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务依然落后于城市。目前乡村两级专业技术人员欠缺，有不少村卫生室是乡镇卫生院派驻的巡诊医生，给医疗服务工作带来不便和困难。乡镇中医药专业技术人员普遍缺少，不能满足群众日常看中医需求；部分乡镇卫生院中医馆未能正常开展工作，需进一步加强适宜技术培训；县财政对中医药工作投入少，工作开展滞后。小规模学校存在自然消失的可能性。随着城乡融合的推进，农村人口向县城和乡镇政府所在地集中，小规模学校会越来越小，直至自然消失。自2008年合校学校创建以来，对全县所有学校（含小规模学校）均有投入进行了办学条件改造，至2021年秋季，全县仅保留39所村小。从2021年起，对小规模学校投入很慎重，在基本满足办学条件情况下，不再往小规模学校投入。偏远小规模学校教师待遇偏低。目前发放的人才津贴，标准为每月150元和300元，对偏远小规模学校倾斜力度不大，导致偏远小规模学校教师很难调入，工作积极性不高。
（二）县城承载力与经济社会发展趋势不匹配
缺乏对区域经济辐射带动作用的经济增长极会严重制约区域经济的健康发展。县城作为城市之尾，农村之首，是联系城市和广大农村的特殊城镇，发挥着承上启下、连接城乡的纽带作用，在城镇体系中的位置非常突出，是农村人口市民化的主要载体、新型城镇化的重要突破口。然而，嘉禾县城公共服务供给、环境卫生设施和产业配套设施仍然存在较大缺口，综合承载力有待扩容提质。
1.县城公共服务供给质量不高
公共服务关乎人民群众切身利益，也是实现人的全面发展的基础条件。目前，嘉禾县教育培训、养老托育、文旅体育等公共服务设施的数量、种类、质量，与地级及以上城市城区相比存在一定差距，制约了基本公共服务均等化的顺利推进。市政公用设施直接服务于县城居民，是影响县城宜居性的重要硬件基础。目前，嘉禾县城的路网容量不足、公共停车场建设滞后、客运站设施落后、市政管网陈旧老化、配送投递设施覆盖面窄、老旧小区配套设施差，缺乏数字化管理平台，降低了对人口的承载力和吸引力。
2.县城产业配套设施比较薄弱
县城产业集聚区内的产权交易流动、检验检测认证、研发创新平台、智能生产空间等产业配套设施，可供众多企业共用共享，具有较强的公共性和平台性。产业配套设施的完善程度，既直接影响人才、资本、技术等先进要素的流入，也直接决定企业的物流成本和生产成本。目前，嘉禾县城产业集聚区内的产业配套设施不齐全，增加了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本低的优势，影响了县城乃至县域产业竞争力和可持续发展能力。
（三）特色小镇综合功能有待培育和发展
通过特色小镇建设有效地促进了资本下乡，成为集聚产业、人才的新空间，给乡村发展带来活力，促进了“离土不离乡”“不离土不离乡”就地城镇化新空间载体的形成，也成为促进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略的新抓手。嘉禾县特色小镇建设取得一定进展，但是存在产业协同程度较差，主题缺乏特色差异性，以及空间范围过大，项目布局分散等问题。
1.产业协同程度较差，主题缺乏特色差异性
特色小镇的特异、特色性根本体现于产业的特色性和差异性。从嘉禾县的情况看，现在各特色小镇虽然已有明确的主题，但在总体上没有突出各个小镇的特色产业差异性。一是存在一个特色小镇发展多个核心产业，或者多个不同的特色小镇均采用同一产业主题的情况，在业态内容上无法明显区分。二是在招商引资的过程中，没有严格按照产业特色指引的要求操作，使得企业运作的项目与小镇的产业主题、现状资源特征不相符合，缺乏针对性的项目削弱了特色性。三是并没有对小镇的区位条件、所依托和服务的产业经济、发展周期进行详尽的规划，缺乏长远计划导致小镇对自身的优势劣势、发展定位、建设任务、实施成效不清晰，影响了特色小镇的特色产业培育和功能构建。
2.空间范围过大，项目布局分散
特色小镇形态“小而美”有利于企业与资本对产业与空间的投资，保证小镇本身形成一定规模，对单一特色产业或各类企业来说更易于管理、控制与操作。但是，有的特色小镇核心区范围不明确，缺乏相对独立的物理空间，与已有旅游景区、产业集聚区的边界无法区分。项目的过度分散造成特色小镇没有相对独立的核心区，各类产业项目与周边的乡村区域关系不明晰，导致资本投资分散、发展效率不高。空间范围的过大或不明确易造成小镇项目在启动前期和各阶段的资本投入存在一定的负担。部分特色小镇存在将旅游景区、产业园区进行简单叠加或升级，或简单结合资源条件设计项目等“拼凑组合”的现象，功能融合性不高，导致特色小镇项目类型多而散，缺乏集聚能力，不能形成产业协作效能和功能发展合力，难以呈现出建设成效。
（四）土地三权分置实现形式有待实践突破
1.农地流转进展缓慢，三权分置改革成效不明显
家庭联产承包责任制的推行在当时极大地提升了农业产业效能，并在解决农民温饱方面作出了卓越的贡献。但随着我国社会、经济的不断发展和农业环境的变化，这种分散的、碎片化的生产方式无法形成规模经营，更无法实现机械化作业，导致农业生产成本增高、产出效率低下。一方面，将大量劳动力锚定在土地上抑制了农民投资的积极性，降低了劳动力和资本的配置效率，阻碍了劳动力流动和农村部门的资本深化；另一方面，提高了农地经营权流转和农业规模经营成本，抬高了城市工商资本和先进技术进入农业农村的门槛，制约了农业现代化的快速推进。近年来国家出台了一系列土地流转政策，以推动农业适度规模经营。但嘉禾县土地流转进展缓慢，三权分置改革成效不明显。以分散经营小农户为特征所导致的耕地碎片化的生产方式，在较长时间内还将占主导地位，通过土地流转推进农业适度规模经营任重道远。客观要求结合现实改革案例重新审视农地产权结构，遵循所有权构造理论，在实践层面进行创新和突破，重构适应统一生产经营方式的集体所有权权能。
2.宅基地三权分置实现形式有待进一步探索
现行制度框架下农民虽然拥有宅基地的使用权，但是缺少处置权和收益权，限制了宅基地流转，导致农民难以获得房屋财产性收益。基于“两权分离”架构宅基地流动的封闭性导致日益凸显的权能困境，对城乡之间其他要素流动产生阻碍作用，进而抑制城乡二元经济结构转化。农民合法自建的宅基地上房屋却始终被禁锢于本集体经济组织内部流转，只能停留于最原始的住房保障价值，而其潜在的财产价值在不断的折旧中贬值。城乡居民财产性收入不断扩大是造成收入差距扩大的关键因素，而导致城乡居民财产性收入差距扩大的主要原因正是城市与农村住房的财产制度所经历的三次差异化改革，限制了在农民财产中占比越来越大的住房财产的价值实现，无法通过正常的市场流通获得住房财产性收入。在城乡要素流动性增强、要素配置方式转变的社会背景下，宅基地“三权分置”不应再单纯被视为一个农村经济问题，而要在城乡融合发展进程中去探究其权能设置、功能定位及实现形式。
（五）特色农产品有待进一步产业化和品牌化
农产品品牌建设，有利于扩大农产品市场占有率，形成稳定的消费群体，从而进一步提升农产品的生产经营效益。目前，嘉禾县特色农产品品牌分散，没有一批叫得响、记得住的区域性公用品牌，未能形成强劲的市场竞争力。农产品生产经营者意识薄弱、小规模分散化生产经营模式、农产品科技含量不高以及对品牌的营销推广力度不足都限制了农产品品牌建设。
1.农产品生产经营者的品牌自觉不强
较多农产品生产经营者还是持有传统的生产观念，缺乏市场化的观念。传统观念认为收获种或养的农产品是农业生产经营的最后一个环节，农产品生产经营者对建设农产品的品牌意识比较淡薄，认为农产品和工业品差异很大，没有必要创建品牌。有的生产经营者虽然有品牌意识，已经意识到品牌能够带来明显的生产经营收益，但面对品牌建设中所需要的大量人力和财力成本，不敢贸然投入，倾向于选择贴牌生产这种成本较低的方式来提升产品销量。虽然通过贴牌生产模式在短期内确实提升了销售额，为农产品生产经营者带来了利润，但由于是贴牌生产，农产品品质要符合品牌的要求，这在一定程度上让农产品丧失了特色，客观上也损害了生产经营者的自主创新能力和市场竞争力，影响了长期的经济效益。目前，嘉禾县只有5家绿色食品企业，由于品牌建设存在障碍，即便创建了品牌也难以维持品牌的发展壮大，导致市场主体缺乏积极性。
2.小规模的分散生产经营模式限制了品牌建设
目前，嘉禾县虽然有了一定程度的规模化农产品种养产业，但比较多的还是分散的小规模生产。这种生产经营形式多以家庭生产为主，生产规模较小，生产分散。同时，这种分散的小规模家庭式的农业生产由于缺乏对生产过程的统一技术标准要求，比如种子选用、施肥频次、水量补充、枝叶修剪等方面，生产经营者大多是根据传统农业生产经验来自主安排，造成了农产品品质差异比较大，产品的外观、色泽和营养等方面均有较大差异，给农产品品牌创建造成较大障碍，限制了农产品品牌的形成。目前，虽然嘉禾县农产品生产经营者全链条经营思维有了一定提升，但是农产品经过精加工、深加工走向市场的比例仍然较小，农产品的附加值尚未得到大幅提升。农产品的科技含量低，直接影响了产品的品质和附加值，制约了农产品品牌建设。
3.农产品品牌营销推广力度不够
农产品的品牌能够提升其知名度，体现品牌的价值。一个有持久竞争力的农产品品牌离不开强有力的品牌营销推广，让品牌形象深入人心，从而形成品牌的知名度。目前，嘉禾县对农产品品牌的营销宣传推广与工业品相比明显不足，主要表现在因资金匮乏而导致品牌营销推广创新不够，形式比较单一，营销渠道较窄。虽然嘉禾县越来越多的农产品生产经营者通过自媒体来宣传，但总体表现水平不高，未能很好地展示产品的本质和品牌的形象。
三、加快嘉禾县城乡融合发展的基本对策
深入推进城乡融合发展，打造新型工农城乡关系，促进城乡社会、经济、文化等领域全面融合，进而推进城乡要素资源双向流动、城乡基本公共服务均等化以及城乡差距持续缩小，这也是实现县域经济由不平衡不充分发展向高质量发展的有效途径。嘉禾县立足全境美、全面兴、全域融，以城乡融合为路径，促进城乡要素自由流动、公共资源普惠共享、生态环境全面提质，向着“宜居、智慧、绿色、人文、韧性”现代化城市进发。
（一）规划引领、统筹推进，为城乡融合发展导航定向
建设现代化新嘉禾必须发挥规划的统领作用。当前，嘉禾县要把务实科学编制全域发展规划放在首位，通过规划进一步明确发展思路、聚焦发展重点，确立规划的引领地位，以规划统领城乡融合发展，不断引导全县把握好“五个坚持”工作原则，大力实施“践行新理念，建设新铸都”发展战略，大力推进“五个新”重点任务，努力向着“一都四县”奋斗目标不断前进。
1.高起点编制全域发展规划
充分发挥政府科学规划的引领作用，以县域整体规划统筹全域的发展布局。高起点编制全域发展规划，并对不同层面规划综合把握、统筹安排，提高规划的整体性。既要充分考虑既有的产业布局、文化特色、环境条件，又要考虑到未来的整体发展，兼顾传承、改造、发展，实现宏观规划、局部调整、协同发展。把城乡融合发展的各种元素融入各种规划之中，遵循城乡发展规律，严格按照规划循序推进。一是规划思路需要转变为“多规融合、部门协同、多方参与”。以更加科学的方法研究乡村，切实有效地指导乡村地区发展，以适应国土空间规划全域全要素管理的要求。在发展规划中全面贯彻城乡并重、城乡互通、城乡互联、城乡共享。二是规划内容上充分结合政策导向，探索将五大振兴内容融入到规划中，并延伸到实施建设管控层面。对乡村用地的增减挂钩、城乡公共服务均等化、道路交通体系的完善、市政基础设施的补齐、乡村特色风貌导则、村庄整治等方面提出具体的规划要求。通过县域范围内基础设施网络、公共服务及社会保障体系的均等覆盖，城乡之间呈现出空间形态上的“有差异”、但在基本公共服务和社会福利方面无实质“差距”的状态。
2.强化规划实施的约束性
在城乡融合发展推进中，要依规推进，体现规划的约束性和严肃性。要不折不扣地执行规划，使“建设、发展、保护、治理”有机融合，节约集约利用土地，营造良好生态，为未来发展留出足够空间。坚持生产节约、生活便利、生态宜居原则，按照规划统筹推进“生产、生活、交通、休闲”一体化，明确功能定位，科学设置工业区、生活区、教育文化区、生态休闲区，完善功能配套。充分利用嘉禾县地理优势、自然资源优势和文化资源优势，统筹推进“城乡建设、自然景观、人文景观”一体化发展，在建设中融入文化基因，打造文化标志性工程，提升嘉禾品位，突出嘉禾特色。注重乡村与城市的联动发展关系，从区域和城乡一体的角度进行思考，以城乡融合为导向提出乡村发展目标。城乡融合不仅包括宏观政策、制度体制创新方面的改革探索，更重要的是从城乡发展的建设内容去统筹考虑，在保护乡村乡愁特色的同时，让乡村生活质量提质增色。
（二）优化考核、强化激励，为县域发展转型提供机制保障
只有破除各种体制机制限制，借助有效的载体，各类要素才能更多向乡村流动，在城乡之间形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。加强和改进乡村治理，进一步健全乡村治理体系，推广应用网格化管理巷长制、积分制、清单制等创新经验，深入推进乡村治理试点示范。
1.建强基层党组织，推动文明乡镇考核
深化农家夜话活动，常态化组织党员干部深入村组与群众开展面对面谈心谈话活动，把思想政治工作做到群众心坎上，消除认识上的“疑点”，解开思想上的“疙瘩”，增强“听党话感党恩跟党走”的行动自觉。大力推进“千支示范”工程，力争167个村级党组织全部达到“五化”标准、软弱涣散党组织全部整顿出列；实施“领头雁”工程，拓宽基层选人用人思路，不断推进村干部年轻化、职业化发展。扎实开展村（社区）“两委”干部培训，推行“导师帮带”制度，提升村干部履职能力。不断激励乡村申报文明村，把“四会治村”推进落实工作、文明实践活动开展数量纳入文明村镇的考核内容，并不定时开展督查工作。发挥典型带动作用，深入开展身边好人、好媳妇好婆婆、道德模范评选活动，用身边人、身边事来教育人、影响人、感召人，使学榜样、争当榜样成为人们的精神追求和自觉行动，营造崇德向善、见贤思齐的社会氛围。
2.丰富村规民约内容，强化执行
推动村规民约成为乡村自治的有效载体。坚持尊重客观实际和农民主体地位，合理设定阶段性目标任务和工作重点，树牢“乡村振兴为农民而兴，乡村建设为农民而建”的理念，充分调动农民的积极性、主动性、创造性。健全村民小组长和红白理事会、道德评议会、建房理事会、卫生评议会、教育基金会等自治组织。继续推行县级领导联乡包村、机关单位结对共建、党员干部包组到户的共建共育共管共享机制，提高基层治理能力和管理效能。推进基层公共服务平台建设，完善服务功能，对部分标准不高的村级服务平台提档升级，对标公共服务（一门式）全覆盖要求，推进服务事项下放，切实解决服务群众“最后一公里”问题。
3.为“巷长制”网格化管理提供保障
加强对村两委干部和巷长思想引导，细化网格管理划分，使村干部和巷长进一步认识到落实好“巷长制”的重要意义，在思想上和行动上认可和拥护“巷长制”网格化管理，落实好“巷长制”六员职责。“巷长制”网格化管理是一项任务重、工作细的综合性管理模式，对加强乡村治理有着重要意义，必须不断完善管理和考核机制，以工作约束促进村干部和巷长工作积极性和主动性，增强巷长责任感和荣誉感，建立长效机制，取得长期效果。加强对巷长履职业务能力的培训，针对巷长的薄弱环节、工作误区进行业务培训，持续更新、拓展“巷长制”内容，优化管理模式。同时规范村两委干部对巷长的管理，形成乡对村、村对巷的层层管理，以规范有序的管理推进高效有力的工作。
（三）研判难点、推进改革，为城乡融合发展建章立制
促进农村闲置、低效利用的土地向城市流动是中国促进城乡二元经济结构转化的重要途径。亟需深化农村土地制度改革重塑城乡土地权益关系，以保障农民公平分享土地增值收益为重点，加快建设城乡统一的土地市场。赋予集体土地和国有土地同等的占有、使用、收益和处置权，将土地规划和用途管制作为唯一的市场准入制度，在符合规划和用途的前提下集体土地与国有土地依法享有平等流动的权利、平等分享土地增值收益的权利。通过城乡土地要素资源的市场化配置，优化县域土地供应机制，适当提高县级建设用地指标，改善用地空间结构，优化土地资源配置，优先保证重点产业园区和农产品加工业用地。
1.促进土地承包经营权流转，稳定农村居民预期
从“两权分离”到“三权分置”，既是遵循生产关系须适应生产力发展需要的产权结构性调整，也是新时代发展现代农业、推进乡村振兴战略的重要抓手。在土地细碎化、农业低效化经营的困局中，“三权分置”在产权结构上明晰了农民集体、承包农户和新型经营主体之间的关系，有利于土地资源的优化配置，为适度规模经营和新型农业经营体系的构建创造了条件。加快推进适合现代农业发展的土地流转机制，提升农业集体化规模化经营，推进现代生态综合农业的发展壮大。为建立土地流转秩序，积极探索规范土地流转程序和价格，加强土地规模流转，连片经营，提高规模化集中化土地经营效应。一是要完善土地承包经营权流转机制，合理确定农村土地流转期限，探索承包土地集体所有、家庭承包经营的具体实现形式，通过发展多种形式的适度规模经营提高农业竞争力。二是要建立健全扶持专业大户、家庭农场发展的政策措施，鼓励和支持承包土地向新型农业经营主体流动，引导农民通过自愿开展“互换并地”等方式降低土地碎片化和分散化，实现承包地集中经营和提高劳动生产率。三是在增加农村资本的基础上促进农村“人地分离”，促进进城务工农村劳动力能够稳定预期、稳定就业。
2.构建宅基地“三权分置”的权利格局，实现财产性价值
宅基地是连接农村劳动力、土地和资本的关键要素，宅基地“三权分置”是促进中国城乡二元经济结构转化的重要突破口。在强化宅基地集体所有权和保障宅基地农户资格权的基础上，通过适度放活宅基地使用权，探索宅基地权能设置上的开放性，不仅能够盘活农村巨量的闲置、低效利用的土地资源，实现宅基地及其地上房屋的财产价值功能，为农村经济发展和农村劳动力流动提供动力，而且能够为城市劳动力和资本向农村流动提供土地载体。一是强化宅基地所有权。推进乡村治理体系和治理能力现代化。加强村民自治组织建设，促进集体意识回归；优化宅基地无偿分配制度，促进宅基地公平取得。二是保障宅基地资格权。兼顾城乡多元主体的差异化需求。厘清资格权的权利边界，保障农民“户有所居”；建立有偿使用制度，化解使用权与资格权不对应的矛盾。三是激活宅基地使用权。逐步扩大宅基地使用权流转范围，增加市场的开放性和交易半径。建立宅基地使用权有偿退出机制，逐步扩大宅基地使用权流转范围，明确流转期限和对象。拓展宅基地上房屋非自住功能，促进和保障农民能够依法依规通过将宅基地及其地上房屋入市流转获得财产性收入，实现宅基地的“增值保障”功能。
（四）建设园区、壮大小镇，为城乡融合发展建强载体
产业园区和特色小镇是完善城乡空间布局结构的重要空间载体，是推动农村产业深度融合发展的重要平台，是构建城乡融合发展体制机制的先行区。嘉禾县亟需加快建设特色产业园区和特色小镇，一方面要强调产镇融合，不仅关注产业集聚，同时还关注人口的集聚以及人口和产业集聚的匹配；另一方面要紧密结合自身的特色资源、区位特点发挥出比较优势，遵循“不求其多，但求其特”的原则，在市场竞争中形成差异化的特色经济。
1.加快建设产业园区，开拓农业现代化发展新空间
产业园区是经济发展的主战场，要以创建“五好”园区为统揽，全力推动园区高质量发展。紧紧抓住县级农业产业园，做强乡村振兴的载体，突出园区建设，全力打造财源洼地，依托产业园推进一、二、三产业的融合发展。一要推进园区协调有序发展。建立健全园区管理及运行机制，加快推进园区管理市场化改革，确保改出新成效、新气象。积极做好龙行工业园新兴铸管项目退出后续相关工作，调整完善发展规划，确保“一区两园”协调有序发展。二要强化园区基础设施建设。加快启动新一轮园区调区扩区，新建标准厂房26万m2，进一步完善水、电、气、排污等配套设施建设，强化环保设施的建设和运营，不断提升园区综合承载力。加快推进“企业入园”计划，着力解决企业搬迁、土地供应、布局规划等实际问题，推进集群集聚发展。三要提高园区经济效益。坚持“以亩产论英雄”，完善园区考核评价体系，突出集约节约、质量效益，力争亩均生产总值、亩均税收年增长15%以上，亩均税收达到全市平均水平，技工贸总收入达到230亿元，年增长28%以上，争创省级高新区。
2.发展壮大特色小镇，构建乡村高质量发展新平台
特色小镇的基本内涵是立足产业“特而强”，功能“聚而合”，形态“小而美”，机制“新而活”，推动创新性供给与个性化需求有效对接，打造创新创业发展平台和新型城镇化的有效载体。对于特色小镇，产业特色是其成败的关键，因此，在未来特色小镇建设过程中应进一步强化对特色小镇产业特色的评估，强调“特而强”，防止“全而弱”面面俱到式的多产业发展模式。嘉禾县应该加强“精铸小镇”建设，落实有关扶持优惠政策，加大项目建设力度，做强做特做优这一全省特色工业小镇。同时加快培育晋屏贡米小镇、广发富硒小镇、普满金叶小镇等特色小镇建设。融入嘉禾文化，凸显小镇识别度。从长远来看，建立在地方特色基础上的特色小镇更符合新型城镇化对城镇主题空间的要求。因此，打造特色小镇必须深入整合地方特色资源，注重“质”的发展。
（五）藏富于民、共同富裕，立足城乡融合发展基本取向
嘉禾县要坚持农业农村优先发展，切实让农民增产增收，改善农村人居环境，在城乡融合发展中改善和保障民生，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感，建设一个共同发展、共享发展成果，实现共同富裕的“城乡命运共同体”。
1.提高城乡基础设施联通水平，提升公共服务资源配置效率
建构城乡命运共同体需要打破城乡之间差异化的公共性服务供给格局，有效推进城乡一体化的公共性建构。嘉禾县应在条件允许的情况下扩大城市公共性资源的共享力度，尤其在户籍、就业和教育培训、医疗卫生等领域要逐步向农民放开，使农民也能够充分享受城市的公共产品和服务，打破城乡公共资源的区隔状态，真正实现流动的公共性，建构以公共服务为载体的服务共同体。构建立体交通体系，加快G234、S227等公路干线建设，着力打通神农路、中华路等重要城区路段，争创“四好农村路”示范县。坚持“四水”联动，全面落实“河长制”，推进毛俊水库嘉禾灌区建设，加强盘江水库、三百蹬水库等水源地保护，着力提高城乡供水一体化品质，全力构筑现代水利“五个体系”。深入推进城乡环境综合整治，推动乡镇污水处理厂全覆盖，建好用好县垃圾焚烧发电厂，不断改善城乡生态环境。加大城区道路雨污分流、提质改造、电缆下地工程建设，提高公共停车位供给，加快老旧小区改造，加强“微建设”，提升城市品位。构建农村公路建设养护资金投入长效机制；加强城乡供水一体化水源保护及水质检测工作；推进农村产权交易大数据平台建设。此外，还应积极推动城乡数字命运共同体建设，充分利用数字化技术实现城乡数字公共资源共建共享，弥合城乡数字鸿沟。
2.出台配套措施，持续发展壮大村集体经济
立足县域实际，转变发展观念、盘活资源资产、探索发展方式、扩宽发展途径，更好地提升发展效益，增加集体收入。积极争取项目资金，打造一批村集体经济强村，以点带面，示范推进集体经济发展壮大。出台发展壮大村集体经济的配套措施，用活用好国、省扶持壮大村集体经济政策，持续壮大村集体经济组织；探索农村产业发展新路径，鼓励依法采取多种经营模式与社会资本合作，大力发展物业经济、服务经济、资源型等经济，构建更加完善的利益联结机制，打造一批可持续、可复制的集体经济项目，以点带面，全面壮大村集体经济。
3.扎实办好社会事业，切实维护社会和谐稳定
深入推进教育评价改革试点，加快建设嘉禾七中、珠泉二完小、乡镇中心幼儿园等，促进教育优质均衡发展。持续开展“健康嘉禾”行动，深化医药卫生体制改革，建好中医医院医养结合康养中心，加快人民医院分院建设，推动公立医院高质量发展。健全多层次社会保障体系，统筹推进全民参保计划，完善社会救助制度，加强对农村“三留守人员”、特困人员、残障人士等群体关爱力度。实施更加积极的就业政策，统筹解决好高校毕业生、退役军人、农村转移劳动力等重点群体就业问题。加强经济金融风险防范化解，坚决遏制新增隐性债务，确保全县政府债务风险整体可控。把信访维稳作为重要政治任务，坚持“三到位一处理”原则，全力以赴打好“无访”创建、积案“清零”、信访保障三大攻坚战，争创省级信访工作“三无”县。常态化开展扫黑除恶，加大治安突出问题整治，依法打击突出违法犯罪和新型犯罪，坚决维护人民群众生命和财产安全。守好安全底线，深入开展“六大”行动，完善应急管理和防灾减灾体制机制，开展全方位、全领域的大检查大管控大整治，坚决杜绝较大及以上事故。
参考文献：
习近平：《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社，2020。
中共中央、国务院：《乡村振兴战略规划（2018-2022）》，人民出版社，2018。
中共中央、国务院：《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，《人民日报》2021年2月22日01版。
张庆伟：《在中国共产党湖南省第十二次代表大会上的报告》，《新湘评论》2021年第23期。
陈文胜: 《论中国乡村变迁》，社会科学文献出版社，2021年。
陈文胜：《大国村庄的进路》，湖南师大出版社，2020年。
陈文胜：《实施乡村振兴战略走城乡融合发展之路》，《求是》2018年第6期
陈文胜：《乡村振兴的资本、土地与制度逻辑》，《华中师范大学哲学社会科学版》2019年1期。
陈文胜、李珊珊:《论新发展阶段全面推进乡村振兴》，《贵州社会科学》2022年1期。
陈文胜:《构建农业农村现代化新格局》,《新湘评论》2021年5期。
高帆：《中国城乡二元经济结构转化：理论阐释与实证分析》，上海三联书店，2012。
王瑞：《城乡融合发展：从马克思城乡关系理论到中国乡村振兴实践》，《中共南京市委党校学报》2022年第1期，第76-84页。
徐田、苏志宏：《习近平新时代“三农”战略思想的三维解析》，《求实》2018年第5期，第21-30+109-110页。
孔祥智、谢东东：《城乡融合发展面面观：来自县域的报告》，《河北学刊》2022年第2期，第129-139页。
谭明方、郑雨晨：《“城乡融合发展”视角的县域社会治理研究》，《南开学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。
（作者简介：游斌，湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士后，研究方向为城乡和区域经济发展。陈文胜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、二级教授、博士生导师，研究方向：农村经济、城乡关系、乡村治理。来源：《乡村振兴蓝皮书：湖南乡村振兴报告(2022)》 社会科学文献出版社 2022年8月出版）
(扫一扫，更多精彩内容！)
