摘要：大数据技术对于加强农村公共危机管理信息化建设具有十分重要的意义：拓宽了公共危机信息采集渠道；提升了公共危机信息处理能力；能优化公共危机信息传播情势。当前，大数据时代背景下农村公共危机管理信息化建设仍存在系列问题：农村公共危机管理信息基础建设滞后；农村公共危机信息资源建设水平低；农村公共危机信息化共享程度不高；农村公共危机信息化传播渠道不畅。因此，须从如下方面入手进行完善：统筹规划大数据时代农村公共危机管理的信息化建设；全面布局大数据时代农村公共危机信息基础设施建设；有效提升大数据时代农村公共危机信息资源建设水平；整合资源强化大数据时代农村公共危机信息共享程度；官民合作促进大数据时代农村公共危机信息有序传播。
关键词：大数据；农村公共危机管理；信息化
洪涝灾害、地震、泥石流等自然灾难；突发动物疫情、人畜共患流行病等公共卫生突发事件；突发工矿灾难等事故灾难；土地、拆迁等引发的群体性事件等各种公共危机事件在农村频频发生，在农村区域，公共危机已由“非常态化的偶发”转变成了“常态化的频发”事件。加强农村公共危机管理已成为农村社会建设的重要方面。现代信息技术的快速发展，为农村公共危机管理提供了新的、可资运用的有效工具。在农村公共危机管理中，由于危机产生的原因复杂，种类繁多，公共危机信息呈现出海量、多源、异构等特点，传统的分析与处理方法显得力不从心，信息技术发展的新趋势——大数据技术则能为解决信息化时代公共危机管理问题提供最新的技术支持。在大数据时代来临之际，大力推进农村公共危机管理信息化建设，既是加强农村信息化建设的新方向，也是促进公共危机管理科学化的必然要求。
一、大数据时代农村公共危机管理信息化建设的重要意义
（一）大数据技术拓宽了公共危机信息采集渠道
日益成熟的信息技术日渐应用到公共危机管理中来，特别是物联网技术、遥感遥测技术、互联网搜索引擎技术、图像数据获取技术、GIS（Geographic Information System，即地理信息系统）数据挖掘技术等大数据技术的应用，使得从存在于各类数据库、媒体、互联网等载体中的海量信息中采集和挖掘公共危机信息成为可能，将这些海量、多源、异构数据处理成具有决策价值的有效信息，为公共危机管理更为精细化、更易于测量和便于追踪提供基本工具。[1]
基于物联网技术的应急指挥系统，通过部署在危险区域的传感器实时监测潜在风险的各种指标，进而判断发生灾害的可能性，有效提高对公共危机现场感应的准确程度和作出反应的速度。如，北京市开展了物联网应急指挥十大示范工程建设，推动物联网技术在应急管理领域的实际应用，取得了很好的成效。[2]遥感技术在灾害预警、灾情监测与评估中能起到直接而有效的作用。GIS数据挖掘技术能迅捷准确地从储存海量空间、地理信息的GIS数据库中发现对备灾、救灾最有价值的信息。网络引擎技术能够对网络上海量的文本、图像、视频、视频、多媒体信息等检索有关危机信息，有助于管理者了解危机信息结构和趋势。
（二）大数据技术提升了公共危机信息处理能力
“大数据”的概念并不仅仅意味着海量的数据和数据处理技术，更为关键的是通过对海量数据进行分析，获得海量数据所蕴含的巨大价值。公共危机事件发生后，自然环境、基础设施、应急资源等公共危机事件环境信息及地震、风暴、洪水等的等级、烈度信息，化学物质污染事件的浓度信息，传染病的感染率、传染速度等公共危机事件本身特有的信息。[3]如何从这些由于突发而呈现出模糊、散乱、混沌等特点的海量危机信息中进行快速分析得出有效结论，是公共危机管理有效决策面临的重要挑战。
大数据时代用于处理公共危机信息的技术包括云数据库技术、云计算模式、分布式技术等。云数据库（Cloud DB）技术能够对体量庞大而复杂多样的公共危机管理数据进行并行处理，该技术可伸缩性极强，而且能够对相关数据进行在线分析处理（OLAP）和在线事务处理。云数据库技术、云计算模式、分布式技术等在公共危机管理中的应用，使得管理者并不需要运用复杂的模型和复杂的计算算法，就能够处理大数据，对于不断增长的公共危机数据，管理者可以通过添加低成本服务器甚至是PC机就能处理海量数据记录的扫描、统计、分析、预测。风险地图、信息可视化技术、视频展示技术、三维地理信息展示技术等可视化技术，可以将危机事件发生地区的地理信息、应急救援物资储备信息、道路信息等直接展现在应急管理系统界面上，真实展现公共危机的现实情境，极大地方便了应急管理的指挥、调度和相关处理。[4]
（三）大数据技术能优化公共危机信息传播情势
在信息化时代，无线通信技术和网络技术等促进了公共危机信息传播速度、扩大了传播范围。各类应急信息技术的开发创新，为公共危机信息的及时高效传播提供了有力保障。网络技术的不断更新，使得社交网站、微博、微信、博客、论坛、播客等新媒体在公共危机信息传播中脱颖而出。“小数据”时代，信息技术对于公共危机信息传播来说就是一把“双刃剑”，即能及时传递信息，传递正能量，也可能是传播“谣言”、“噪音”等的温床。
大数据技术的不断开发和创新及其广泛运用，将极大地优化公共危机信息传播情势。在公共危机情境下，通过运用WEB主题信息分析、数据挖掘技术等大数据技术，从与WEB相关的危机信息资源和WEB用户行为中抽取感兴趣的、有用的模式和隐含信息，通过对公共危机事件的海量数据进行深入挖掘和分析，进而了解到危机状态下公众的实际需求、现实诉求和主流意见；也可通过利用大数据技术对短信、微博、微信等监控社会热点事件，通过对海量社交数据的跟踪分析，挖掘公共危机事件的起源、舆情传播渠道、涉及的关键人物，有效还原危机事件发生过程，用数据和事实呈现公共危机发生的真相；[5]通过利用大数据技术，可以对网络舆论及其蕴含的社会情绪进行研判，有效感知社会公众所关注的社会焦点问题及其持有的各种观点，感知社会情绪发展动态，在此基础上，提前采取应对措施，积极防控公共危机。
二、大数据时代农村公共危机管理信息化建设存在的问题及原因
（一）农村公共危机管理信息基础建设滞后
1、农村公共危机防控大数据技术应用滞后
一是大数据技术应用壁垒待克服。农村公共危机信息的“非数字化”和“非结构化”成为大数据技术在农村公共危机领域应用的重要壁垒。
二是大数据技术在农村公共危机管理领域应用不足。大数据技术作为信息技术发展的最新潮流，在农村公共危机管理中的应用还处于设想阶段。同时，公共危机防控有其自身属性和特点及特殊规律，开发出适应公共危机防控的大数据技术尚需一定的时间。
三是大数据技术与其他信息技术集成应用落后。大数据技术与物联网、云计算、移动互联网等信息技术在农村公共危机防控中的集成应用还不多见。
四是掌握大数据处理技能的人才缺失。在我国农村公共危机防控中，具有较高素养，掌握专业化数据处理技能的专门人才极为缺乏，远远不能满足大数据在农村公共危机管理中应用的需要。
2、农村公共危机防控数据基础设施不足
农村公共危机信息数据是进行危机防控的核心。农村公共危机信息化基础设施建设滞后，各类农村信息化平台基本上集中在大城市，农村信息化平台难以延伸和覆盖到农村，特别是偏远山村。在农村公共危机防控大数据基础设施建设过程中，还存在着重应急管理信息化建设，轻平时防控建设，现有的很多基础设施建设基本上都是着眼于农村公共危机爆发之后的应急指挥和信息、资源调度等方面，而对于平时的危机信息采集、监测和预警等方面的基础设施建设则不关注。
3、农村公共危机信息化管理系统不完善
一是农村公共危机信息化管理系统建设缺乏统筹规划。当前我国农村公共危机信息化管理系统主要由各层级政府、各政府部门或企事业单位根据各自的职责权限和管辖范围分别进行建设的。不同类型的危机信息化管理系统建设标准不一致，进度不同，彼此间的互联互通、联动支持的障碍比较大。
二是农村公共危机信息化管理系统整合性差。农村公共危机信息从信息采集、分析、预警、处理、响应与辅助决策、指挥调度、信息联络与共享等没有进行有效的系统整合，显得比较凌乱。尤其是在平时的防灾和减灾方面，公共危机信息化系统的各子系统很难进行协调与整合。
三是农村公共危机信息采集、监测、预警系统建设滞后。当前，我国各级政府部门和企事业单位在公共危机防控信息化建设方面的注意力主要集中在应急管理信息化建设方面，注重的是危机事件发生之后应急指挥决策系统、应急救援系统、应急联动系统等方面的建设，而对公共危机的预防和监控等方面的信息化建设关注不够。
（二）农村公共危机信息资源建设水平低
1、农村公共危机信息资源重复建设
我国的公共危机信息化建设都是各级政府各类政府部门、企事业单位分散建设，独立进行的，数据来源分散、数据更新频度不一致等，造成危机数据重复，危机信息复杂化。
2、农村公共危机信息资源建设不均衡
首先是城乡间不均衡，危机信息资源建设投入主要集中在城市，农村公共危机信息资源建设投入力度小。其次是，危机信息资源建设投入的地区间不均衡，受经济社会发展程度的制约及地方政府对农村危机资源建设不够重视等因素的影响，中西部地区农村公共危机资源建设非常滞后。
3、农村公共危机信息资源建设水平低
“数据库”建设的主要方面就是只注重数据的收集、录入和发布，对数据缺乏深入挖掘、分析，价值性不高。危机信息资源的利用程度不高，农村危机种类繁多，爆发频率不规律，危机数据呈现出多源、异构等纷繁复杂的特征，数据开发利用难度大，数据资源利用水平低。还有就是数据的关联应用能力低，如气象部门经常性发布气象信息，如暴雨的降雨时间、范围和强度等，而相关的危机防控部门缺乏对这些数据进行关联分析，如洪水发生的概率、泥石流发生的可能性等，缺乏对洪水、泥石流等自然灾害的预警，导致本可避免或减少人员伤亡和经济损失的情况最终还是发生。
4、农村公共危机信息数据采集能力差
主要是数据抓取能力不强、数据采集不准确。数据采集方面普遍存在重复采集、遗漏采集、采集不及时等现象，导致数据库数据不丰富、不全面、不准确，大数据技术无用武之地。如在2013年的雅安地震灾害救济中，由于政府部门缺乏对本地灾民数量、分布情况的数据，导致救灾物资分配不均，引发灾民间及灾民与政府间的冲突。[6]很多数据库大多只是在建成时采集了一定的数据，而在运行过程中，数据采集和发布更新频率低。
（三）农村公共危机信息化共享程度不高
1、公共危机信息管理系统难以对接
我国涉及农村公共危机管理的政府部门，如农业（渔业）、水利、林业、公安、卫生等纷纷推进了各自领域的危机（应急）信息管理系统建设，但是各部门的公共危机信息管理系统建设是分散进行的，缺乏统筹规划，公共危机信息资源多源、异构、管理系统相对封闭，导致公共危机信息管理系统在横向上难以沟通和对接。甚至有些部门的不同层级也按各自需要推进公共危机信息管理系统建设，导致这些系统纵向上沟通与对接的困难，直接影响到农村公共危机的防范、准备、响应和救援效率，导致农村公共危机防控效率低下和效果不佳。
2、公共危机信息资源标准化程度低
从总体上讲，我国农村公共危机信息资源标准化程度远远低于实际需要。主要表现为：
一是公共危机信息资源标准总量不足。这跟政府部门的信息化标准意识不强，特别缺乏统筹规划密切相关。当重大突发性公共危机发生时，公共部门在进行应急指挥中常常因危机信息标准缺失，而造成危机信息沟通的“壁垒”，难以实现及时的应急指挥和调度。
二是公共危机信息资源标准混乱。在国家标准缺失的情况下，各地各部门在各自工作领域内建立起其领地或领辖范围内的信息化标准，这些标准多而杂乱，令人难以适从，结果导致公共危机信息共享困难，形成公共危机的“信息孤岛”或“信息烟囱”现象。例如中国地质灾害数据库元数据库、中国山地环境与灾害数据库等由于建库标准不一致，从而使得在全国范围内实现地质灾害数据共享带来一定的困难。[7]
三是公共危机信息资源建设的管理标准和工作标准缺失。人们通常在进行标准建设的时候，有一个倾向，就是重技术标准，轻管理标准和工作标准。即使技术标准比较完备了，系统间、部门间在物理上进行信息共享成为可能，但是由于日常管理和工作缺乏标准，在信息资源建设过程中各项管理工作无章可循，进而影响到信息资源标准化建设，也容易造成信息资源共享的困难。
3、公共危机管理体制障碍影响共享
由于农村公共危机种类繁多，而且公共危机处置要求有较强的专业性，这使得不同的农村公共危机处置往往分属不同的政府部门来牵头，而且不同不同层级的政府及其部门有各自的利益诉求或有着规避利益损害的诉求，扮演着不同的角色，形成了农村公共危机管理的“条块分割”的状态。在诸多因素影响下，导致公共危机信息共享困难。主要有：一是公共危机管理职能分散。以自然灾害危机管理为例，突发动物疫情、洪涝灾害、森林火灾、气象灾害、地震灾害、地质灾害等分属农业、林业、水利、气象、国土资源、地震等部门分管，发生综合性公共危机时，部门间的职能分割容易导致信息沟通与共享的困难。二是农村公共危机防控的“平”“战”脱节。在发生特别重大的农村公共危机时，可能会由地方主要领导出面牵头进行“战时”强势管理，但是，在平时公共危机预防与准备阶段，由于缺乏权威的统筹协调机构，各部门往往疏于沟通，危机防控信息难以共享。三是部门间没有建立起有效的联系沟通机制。在农村公共危机防控中，综合治安、民政、卫生、农业、水利等相关危机管理机构，各自建有公共危机信息管理系统、形成了危机信息的采集、上报、发布、预警等一整套具有各自行业特色的危机处置流程和方案，但是这些系统、流程和方案基本上都是自成体系，相对封闭，处于各自为战的状态。
（四）农村公共危机信息化传播渠道不畅
1、政府主导乏力
一是政府内部信息传递失真。在政府内部，危机信息传播主要是沿政府层级逐级传递的单链式传播，上级政府的信息主要来源于基层政府的报告。基于地方利益或恐惧问责等方面的考虑，在农村公共危机发生的前兆阶段和爆发初期，地方政府在向上级政府进行报告时往往倾向于瞒报或者轻描淡写，导致上级政府无法得到宏观决策所需的真实信息。在公共危机的蔓延阶段，危机的损害程度超出地方政府管控能力范围的时候，地方政府则倾向于释放“烟雾弹”，急于撇清责任。在公共危机的恢复重建阶段，地方政府则往往夸大危机后果，向上谋求支援和救济资金最大化。
二是危机信息对外披露滞后。在危机信息的对外传播方面，地方政府处置危机信息非常谨慎，基本上是本着“内外有别，内紧外松”的原则和抱着“宁慢三分，不抢一秒”的信条。究其原因，要么是地方政府盲目乐观和自信，认为危机尽在掌控中，待危机解决再向外公布也不迟；要么是害怕媒体公开报道给危机管理添乱或者害怕引起公众的恐慌则极力封锁消息；还有就是生怕危机信息的传播损害地方政府的形象等。而对外信息传播迟缓，在一定时期内造成危机信息“真空”的状态，这种“神秘感”反而给捕风作影、混淆视听和不良信息传播提供了机会。最后造成政府在危机信息传播上丧失主动权，使得危机信息传播以政府的再三“否认”和反复“辟谣”的“谣言倒逼真相”和“挤牙膏”的形式进行，政府形象大打折扣，政府公信力急剧下降。
三是政府危机信息公开度低。从总体上看，政府危机信息传播“透明度”不高，地方政府常常从“保密”或者危机防控实际的需要等角度出发，对于公共危机信息进行“选择性”地传播，该公布什么、公布多少都是政府精心挑选的结果，社会公众真正的信息需求难以得到满足，这使得“谣言”具有旺盛的“市场需求”。
2、媒体传播失范
媒体在公共危机信息传播中处在信源与信息受众之间的中介，是公共危机信息传播的主要载体。媒体在公共危机信息传播中的态度和行为，直接影响着危机信息传播的效果。各类媒体尽管在公共危机信息传播中都有其独特作用和贡献，但是由于其属性和社会地位的差异，也均呈现出各种缺陷和不足。
一是官办媒体被视为政府的喉舌，未能按公众需求传播危机信息。在官方意志左右下，经常在重大突发公共危机中处于失语状态、或者遮遮掩掩，要么因新闻管制，层层审核导致披露信息不及时、不完全，经常“报喜不报忧”，更有甚者一些媒体还把危机事件“丧事当喜事”报道，为地方政府及官员“邀功”、唱赞歌等，而对公众极为关注的“发生了什么样的危机”、“危机损害程度如何”、“潜在风险怎样”等相关信息视而不见。
二是市场化媒体在竞争压力下“乱作为”。一些企业属性媒体在市场利益和同行竞争压力的驱使下，极力谋求“关注度”和“影响度”，积极“抢新闻”、“挖新闻”以“博眼球”。在政府封锁消息，正式传播渠道堵塞的情况下，常常根据“只言片语”或一些未经证实的言论进行报道，肆意夸大危机，放大负面影响，甚至还有些媒体恶意炒作危机事件，消费受害者家属等，不仅没有起到传播客观事实，揭露事实真相的作用，反而在社会上制造混乱。
三是“去中心化”的新媒体信息传播失控。库尔特·卢因提出信息传播过程中，存在着一些把关人，只有符合群体规范或把关人价值标准的信息内容才能进入传播的渠道。新媒体信息传播的快捷性、海量性、互动性和立体性，使得“把关人”实际上难以对危机信息进行把关。同时由于新媒体“去中心化”的特点，使得信息管制难以展开。在这种情境下，各种各样的信息经由新媒体得以泛滥。
3、公众参与混乱
在农村公共危机中，社会公众是危机信息的主要需求者，因而也是危机信息的主要受众。同时，在危机信息传播过程中，与政府和媒体相比，社会公众处于信息不对称的弱势一端。在危机信息传播不畅，公众的信息需求得不到满足的情况下，公众就会通过各种途径打听和传播信息，危机信息在公众间的人际传播就会呈现出无规则的“布朗运动”状态。在信息化时代，门户网站、网络论坛、手机短信、微博、微信等成为危机信息公众自传播的媒介，使得危机信息传播呈现出快速扩散、影响放大的特征。由于公众在信息传播中的弱势地位，加之其信息解读和理解能力有限，容易形成信息误区，这就使之成为谣言产生的温床。在谣言传播过程中，由于公众的信息甄别能力较低，在恐慌心理、羊群效应等影响下，负面影响迅猛扩大，并易于催生公众的非理性行为，导致公共危机次生灾害的产生。如2003年“非典”事件中，公众抢购食盐与板蓝根的行为；2005年松花江水污染导致哈尔滨市民囤积纯净水和食物的现象以及此后“禽流感”使人们“谈肉色变”等，均是由于公共危机信息传播不畅，使公众无法接受到有效信息的后果。而公众间的各种“谣言”、“段子”等的传播，则使公共危机信息传播就如“雾里花”、“水中月”一样模糊和混乱。
三、加强大数据时代农村公共危机管理信息化建设的对策
（一）统筹规划大数据时代农村公共危机管理的信息化建设
1、强化农村公共危机管理过程中的信息化意识与大数据思维
意识是行为的先导，行为是意识的体现。[8]公共管理部门要顺应信息化发展潮流，大力促进农村公共危机管理信息化建设，首先就要树立和强化公共部门及其管理者的信息化意识。因此，要求公共管理部门及其管理者要坚持与时俱进的理念，充分了解信息化在公共危机管理中的作用。从本质上讲，公共危机管理过程就是信息管理过程，不论是危机的前兆期、潜伏期、爆发期，还是恢复期，都存在着信息的采集、存储、传递和利用，都在进行着信息的交流与沟通。公共管理者在农村公共危机管理实践中要养成信息化的意识，发现某一环节的异常时，立即运用信息技术进行信息的采集和分析，运用科学的思维和方法去研判是否发生公共危机事件。
大数据技术是现代信息技术发展的新潮流。大数据的海量性、多样性和高速性给公共危机管理带来了新的机遇和新的挑战。大数据深刻影响着传统的危机管理方式、危机管理观念和危机管理行为。如果继续沿用传统的危机管理思维的话，管理者难免感到力不从心，甚至寸步难行。在大数据时代，危机管理者要时刻运用大数据思维来武装人的意识，用大数据思维来处理公共危机的各个环节，要能够从海量的信息中寻找和发现危机问题，用全样本的思维来探求和分析危机问题，用模糊化、关联性与整体性来思考危机问题。[9]
2、加强大数据时代农村公共危机管理信息化建设的顶层设计
近些年来，我国也加强了对大数据的研究与应用。2014年3月《政府工作报告》首次提及“大数据”，此后一年内国务院常务会议6次提及大数据运用问题。2015年7月1日，国务院办公厅印发了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，这标志着大数据开始上升到国家层面，[10]但是，这并不是国家战略高度来认识和应用大数据的，我国大数据发展的路线和图景尚不清晰。要促进我国大数据的发展，有必要借鉴国外的有益经验，将大数据上升到国家战略层面，制定一定时期内大数据发展主要目标、重点任务、行动计划和保障措施，有效促进我国大数据的研究和应用。
要促进我国农村公共危机信息管理的有序发展，必须在国家加强大数据建设的战略背景下，对我国农村公共危机管理信息化建设进行顶层设计。从国家层面，明确我国农村公共危机管理信息化建设的基本框架，具体来说，主要是围绕七个方面展开：使命与目标任务及在此引领下制定的农村公共危机管理信息化建设的战略安排（实施步骤），并从政策制定、体制安排、程序规范和危机预案四个方面予以实现（见图1）。
3、加强大数据时代农村公共危机管理信息化建设的协同治理
大数据从本质上要求开放与共享，提倡互联互通。这就要求在加强大数据建设时，必须进行统一部署，多部门协同推进。加强大数据管理部门建设，推进大数据管理组织创新，调整组织职能和合理赋权，是有序推进大数据建设的重要前提。当前，可从三个方面进行有益的尝试：
一是探索建立专门的大数据建设领导与组织机构，专司大数据建设的宏观层面的统筹规划大数据建设的重点领域、协调整合不同领域和部门的资源及监督控制大数据建设进程。如美国于2011年组建了“大数据高级指导小组”以协调政府在大数据领域的建设。[11]大数据时代农村公共危机管理信息化建设要紧密联系国家大数据建设的宏观背景，需要在权威机构领导下有序高效推进。
二是将职能范围相近、业务性质差异不大的相关政府部门进行整合和职能优化，如将有关数据统计的国家统计局与负责信息化建设的工业和信息化部信息化推进司等相关部门合并组建国家层面的大数据建设管理部门。
三是在涉及大数据建设、信息化建设、农村公共危机防控等职能的相关部门之间探索大数据建设的合作机制，实现农村公共危机管理信息化建设的跨部门协调、整合，放大农村公共危机管理信息化建设的协同效应。
（二）全面布局大数据时代农村公共危机信息基础设施建设
1、促进农村公共危机大数据技术创新
一方面，将农村公共危机纳入到大数据技术研究与创新应用的重点领域，依托高校和科研机构成立“农村公共危机大数据研究中心（实验室）”，开展相关理论与应用技术研究。
另一方面，加强大数据技术与遥感技术（Remote Sensing,RS）、地理信息系统（Geography Information Systems，GIS）、全球定位系统（Global Position System，GPS）、数字摄影测量系统（Digital Photogrammery System，DPS）、专家系统（Expert System，ES）、物联网技术等各类信息技术的集成创新，促成传统信息技术与新兴信息技术的融合创新与综合应用。
2、强化农村公共危机信息基础设施建设
一方面，以不同级别和领域的农村公共危机信息化平台建设为中心，形成农村公共危机信息化基础设施的基本骨架。主要做法是，将农村公共危机管理信息化纳入到农村信息化建设大战略中来，在各级农村信息化服务平台建设进程中同步建设农村公共危机管理信息化平台，在农村公共危机信息化平台建设中注意各类危机事件的管理部门的协调沟通及其同步共进。
二是加强农村公共危机信息终端设备建设，拓展农村公共危机管理信息化的“神经末梢”系统，为大数据技术的应用及农村公共危机管理信息化水平的提高打下扎实的基础。主要是加强感知化、物联化、智能化等基础设备的建设，为农村公共危机的监测、预警和实时应急指挥等提供最直观的支撑，为大数据的搜集、处理提供基础保障。
3、完善农村公共危机信息化管理系统
农村公共危机信息化管理系统的完善程度是农村公共危机管理信息化水平高低的主要标志。从总的来说，要根据农村公共危机管理的特点和实际需要，建成一个高效可靠的“纵横连通，交互协同”的农村公共危机信息化管理系统。
一是从农村公共危机管理层级与部门的角度，要建成上下层级相连，横向部门沟通的农村公共危机信息化综合管理系统，以实现农村公共危机防范中数据的互联互通和应急管理中的应急联动。
二是要根据公共危机管理的流程，建成公共危机信息监测、公共危机信息预警、公共危机应急管理（含应急指挥决策、应急救援物资配备等）和公共危机善后恢复重建等信息化系统，实现农村公共危机管理的全流程信息化。
三是要根据信息处理和大数据分析的流程，建成危机数据搜集系统、危机数据筛选系统、危机关联分析系统和危机舆情跟踪系统等。
（三）有效提升大数据时代农村公共危机信息资源建设水平
数据资源是信息化建设的重要支撑，也是大数据技术得以发挥作用的基本前提。提升大数据时代农村公共危机信息资源建设水平是农村公共危机管理信息化建设的重要内容。
1、加强农村公共危机基本信息数据库建设
一是加强各层级数据中心建设，建立分布式的数据网络体系。上连中央政府，下达县乡政府，横向连接气象、地质、农业、水利、卫生、公安等不同的农村公共危机管理部门。
二是要加强各种类型基本信息数据库的建设。既要建设各类公共基础信息数据库，如有关人口数量与人口分布等情况的人口数据库、有关地形地貌等情况的地理信息数据库等，也要建立各类危机的基本信息数据库，如有关各地气象类型、发生频率等情况气象数据库、有关流行病发生、疾病种类、居民健康等情况的公共卫生数据库、有关惠农、支农政策的政策数据库等。在没有公共危机发生时，就要做好基础性、准备性的工作，为公共危机管理提供覆盖广、精度高、质量好的数据支撑。
2、切实提高农村公共危机信息数据采集能力
一是完善农村公共危机信息数据采集标准和规范。完善数据采集的标准，在时间、精度上进行规范，从而为后续的数据分析打好基础。加强数据资源建设的统筹协调，对数据信息必须做到“一数一源”，确保数据的准确性、稳定性和权威性，避免数据资源的重复建设、重复采集，避免同一对象因不同来源而发生不同表达或数据相互矛盾的现象。
二是建立健全农村公共危机大数据采集制度。政府相关部门与企事业单位在管理过程中，要根据相关法律法规的要求及时、准确、规范、完整地记录和采集有关数据。完善数据的动态更新机制，确保危机信息的及时有效。
三是加强信息员队伍建设。加强农村基层公共危机信息员队伍的建设，一方面，选拔配强信息员队伍，另一方面，要加强对信息员的经常性培训，特别是对于“多员合一”的信息员队伍要加强其相关信息化素养、危机知识、危机信息采集能力等方面的培训。
（四）整合资源强化大数据时代农村公共危机信息共享程度
1、建设公共危机管理领域统一的数据标准
统一的数据标准是进行数据交换和数据共享的基本前提。标准化是突破数据管理壁垒的必经途径。首先，抓紧制定和出台国家层面的大数据建设标准，包括数据库标准、数据表示标准、数据存储和管理接口标准、数据中心建设标准（技术标准、管理标准、工作标准）等。就公共危机而言，在数据处理方面除了要按照大数据建设标准进行外，还要出台公共危机术语标准、公共危机处置流程标准等。所有新建农村公共危机管理信息化项目必须按照通用标准进行建设。其次，对各类已经农村公共危机信息化项目进行标准化处理。如对各类不能连通共享的数据库通过兼容设备或软件进行兼容化处理，对采用不同格式存储的数据要按照标准格式进行转换等。经过统一的数据标准，使农村公共危机数据中心与综合数据中心能自由交换数据和数据共享；使不同领域的农村公共危机数据如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等方面的数据能够自由交换和共享；使不同层级政府部门，能自由交换和共享数据，如从乡、县到中央、国务院实现数据互联互通。
2、建设适应危机管理体制的数据共享机制
一是加强农村公共危机大数据系统建设。综合集成大数据技术、物联网技术、云计算技术，构建完善的“大数据”+“物联网”+“云平台”的大数据系统。在大数据系统下，政府部门、企事业单位甚至个人可以通过应用程序开放接口，可以方便地获取并利用农村公共危机信息数据。相关政府部门应尽可能多地开放除涉及需保密或保护隐私以外的农村公共危机数据，最大可能地满足公共危机情境下公众的知情权，实现政府与公众间的信息共享。特别是农村公共危机情境下，县、乡镇政府应急管理信息发布部门要本着“及时、准确、透明”的原则，重点就紧急救援情况、抚恤安置情况、救济扶助情况、救灾物资与社会捐助物资的筹集、分配和使用情况等信息进行公布与共享。
二是健全农村公共危机数据共享机制实现政府部门间信息共享。主要是要构建日常危机信息交换与行动机制，如通过联合开展公共危机防控宣传、多部门共同构建“多员合一”的信息员队伍、危机信息共享等方面的信息交流沟通与合作；构建危机预警会商机制，农村自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件发生后相关部门就某一公共危机发生前兆或发生初期，通过数据共享、意见交流等进行紧急会商；构建危机处置联席会议机制，通过危机发生后多方面信息汇总，科学处置农村公共危机；构建危机信息共享激励约束机制，既要有完善的激励机制，通过制度化的形式让各部门分享信息共享所带来的利益，又要强化相关危机管理主体的责任意识，对于进行数据封锁与信息屏蔽、过滤危机信息、发布不实信息的人员和部门进行有力惩罚。
（五）官民合作促进大数据时代农村公共危机信息有序传播
1、转变危机信息传播观念
一是转变危机管理的政府独治观念。无可否认，政府是农村公共危机处置中最权威、最核心、最强有力的力量。但是在公共危机种类多样、危机事件频繁发生、危机处置难度日益增大及社会时代发生深刻变化的背景下，坚持“全能”政府“包办”危机处置的一切工作显得力不从心。在我们这样一个人口众多、幅员辽阔、社情复杂的国家，一旦发生重大农村公共危机，必须打破传统的政府对危机信息的垄断，破除危机信息高度“保密”的误区，通过及时公布与共享信息，调动社会各方力量共同参与危机治理。既可以消除危机事件的“神秘性”、“不确定性”等带来的社会恐慌，稳定社会秩序，提高政府公信力，又可以广泛调动社会力量参加公共危机治理的积极性，有效提高农村公共危机的治理绩效。
二是要树立危机信息公共服务理念。一方面，要尊重公众的知情权，应充分认识到知情权是现代社会公众的基本权利，公众有权了解危机发生的状态；另一方面，公众有了解公共危机信息的迫切需求，政府作为公众权力的受让人，有义务满足公众需求。
三是要强化危机信息传播责任理念。及时、准确、全面地进行危机信息传播是各类媒介的基本责任。政府必须在第一时间公布危机状态信息，确保危机信息的真实可靠。社会媒体和社会公众在危机信息传播中也要切实遵守职业操守和道德责任。
2、优化政府危机信息传播
一是简化危机信息传播环节。在完善信息基础设施的基础上，减少相关信息的层层把关与传递，对于危机监测、预警及爆发信息等数据开通“信源——信息共享平台”的信息直通车模式，确保信息在政府内部传递的及时性。
二是完善危机信息报告制度。根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院办公厅印发关于加强和改进突发公共事件信息报告工作的意见等文件的通知》文件精神，完善可操作的危机信息报告的具体制度。主要是明确农村公共危机信息报告范围、信息报送内容和要求、报告方式、报告时限、报告程序，明确报告责任主体和完善报告问责机制，确保危机信息报告渠道畅通和政府内部信息传递效率。
三是健全危机信息披露机制。一方面，要加强危机信息公开的制度建设，建立和完善危机信息发布制度、发言人制度，建设信息公开平台，既要主动向社会公众主动披露和推送危机信息，又方便公众随时查询和了解危机信息；另一方面要细化危机信息公开目录，要根据公众的信息需求尽可能地制定和完善危机信息公开目录，并用法规制度的形式固定下来，使政府危机信息披露有章可循，有章必循，避免政府信息披露“打太极拳”、和“模糊化”处理。
3、引导媒体危机舆论传播
一是引导媒体树立正确的新闻观和价值取向。引导各类社会媒体树立牢固的新闻真实观，全面客观真实地传递危机信息，避免危机情境下信息传播主观有意“失实”和浮躁心态引起的客观“失真”现象，坚决杜绝“危言耸听”炒作危机“博眼球”现象；引导各类社会媒体树立强烈的社会责任感，担当政府和公众之间信息传递者的角色，既传递政府的危机应对举措，又反映公众所思所忧；引导各类社会媒体形成浓厚的人文关怀意识，在充满苦情公共危机事件中，整个社会尤其需要人文关怀，各类媒体应在信息传播过程中要充分注意方式、方法，尽量彰显人性的光辉。
二是加强政府与媒体的信息沟通。加强与媒体的沟通是现代政府的基本工作，也是农村公共危机事件发生后，政府进行危机信息传播的重要途径。政府要主动及时将危机信息通报给各类媒体，有效利用媒体作为政府与公众之间的沟通平台，获取广大公众对政府危机治理举措的大力支持和深入理解。
三是完善危机舆情监测机制和舆情引导机制。以大数据为支撑，对媒体传播的危机信息进行自动采集、分类与聚焦，全面掌握舆情演变动态，适时引导舆论发展方向。
4、提高公众危机认知能力
一方面，要加强公众的媒介素养教育。媒介素养就是指人们对于媒介信息的选择、理解、质疑、评估的能力，以及制作和生产媒介信息的能力。[12]通过媒介素养教育培养人们对媒体本质、媒体常用的手段以及这些手段所产生的效应的认知力和判断力，进而使广大社会公众能够较为准确地研读和判断政府和媒体传播的危机信息的基本内涵，优化危机信息的传播效率。
另一方面，要加强对公众的危机教育。要大力加强平时对公众的危机教育，提高公众的危机意识。主要是通过学校课堂、媒体、宣传资料、专家讲座、模拟演练等形式，加大有关危机管理法规、应急办法等内容的宣传教育，[13]提高公众的危机认知、判断和应对能力，使危机意识入脑入心。
（作者胡扬名系湖南农业大学公共管理与法学学院教授；李涛系湖南农业大学公共管理与法学学院2015级硕士研究生。中国乡村发现网转自：《科技管理研究》2016年第12期）
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