秸秆禁烧是当前国内农业发展的一个热门话题，存在着诸多争议。支持禁烧的大多数都是不种地的农民，禁止农民做什么或要求农民做什么。而反对的大多是种地的农民，因为禁烧增加了生产成本和劳动强度，使得原本效益就不高的农业雪上加霜，农民生活变得愈发艰难，进而影响了种地的积极性。湖南省人大通过了秸秆焚烧“禁改限”的新政策，即《湖南省秸秆综合利用若干规定》，突破“一刀切”禁烧的铁律，以创新的管理思路和务实的举措，在应对农业废弃物处理难题时，探索出符合地方实际的管理路径，在多个层面上为解决秸秆焚烧难题和农业政策制定提供了新的思路。
一、农村秸秆全域“一刀切”禁烧的困境
秸秆禁烧政策在实施过程中面临两难困境，基层干部在执行政策时既要执行上级的禁烧命令，又要考虑到村民的实际需求和情绪，严重消耗了基层政府的行政资源，加剧了农村干群矛盾，执行效果偏离了政策的预期，给农村基层治理带来了极大挑战，甚至危及国家粮食安全。
（一）“一刀切”禁烧模式引发农民普遍不满
作为中国传统农耕文明，焚烧秸秆深植于农民代代传承的生产方式中，被认为不仅可以产生草木灰这种有机物质，有助于减少病虫害，增加土壤肥力，还能够省时省力省钱多打粮食。在世界上，焚烧秸秆为很多发达国家的农业所采用，如日本烧荒的传统在现代农业中依然保持。
而国内这么多年“一刀切”的全面禁烧，让农民叫苦不迭。因为全面禁烧秸秆除了增加农民种地成本让农民赔钱外，并没有解决禁烧之后的秸秆如何处理问题，这是农民普遍不满的根本原因。而中国幅员辽阔，不同地区的土壤和气候、地理条件、经济发展水平、农业生产模式等存在巨大差异性，不同地区农业生产有着不同要求。对秸秆焚烧采取“一刀切”的禁止措施，很难适应如此复杂的国情现实。如北方平原的秸秆产量巨大，而南方水田较多，且大多是山区丘陵，秸秆处理方式就必然有所不同。
禁烧政策实施后，农民需要额外的投入，包括时间、劳动力和财力，还延误下季种植。秸秆还田需要使用机械进行操作，增加了农业生产成本；秸秆离田则需要收集、运输和再利用的整个过程，增加了资金和劳动力的投入。在一些山区和丘陵地带，大型农业机械难以进入，秸秆收集和运输不便，农民缺乏有效的秸秆处理手段，“一刀切”的禁烧政策让农民陷入两难。特别是，还田的秸秆腐烂是需要时间的，一年只种一季农作物的地区还好，在种植双季乃至三季的南方地区则会带来很多问题。因为腐烂不完全导致土壤过于疏松，就会产生烧苗、死苗现象。南方的暖冬气候会让秸秆中的病虫害在土壤中越冬，到次年春季病虫害会大量繁殖，导致农作物病虫害加重，农民不得不增加农药的使用，这不仅增加了成本，还可能对环境造成二次污染，使土地质量恶化，这对于种地的农民来说是最大的危害。
（二）污染环境的理由过于片面
科学研究表明，秸秆焚烧会在短时间内造成局部空气质量下降，产生烟雾和灰尘等污染物，但从对大气环境的整体影响上看，相比于其他污染源，焚烧秸秆对空气的污染远远低于汽车尾气、工业排放的污染。而且秸秆焚烧产生的烟雾和污染物在大气中的停留时间相对较短，扩散范围有限。相比之下，汽车尾气和工业生产过程中持续、大量排放的各类污染物，对环境的长期影响更为严重。过度强调秸秆焚烧对环境的危害，忽视了其他更主要的污染源，将秸秆焚烧视为大气污染的罪魁祸首过于片面。
虽然禁烧秸秆可以减少污染，但产生大量有毒有害物质的汽车尾气、工业排放等污染源依旧存在，并不能从根本上改变空气污染问题。可以因为汽车尾气污染而禁止汽车行驶吗？可以因为工业排放而禁止工厂生产吗？汽车尾气、工业排放可以容许存在是基于日常生活和国民经济的需要，而农业是社会生产的基础，也是一切社会的基础。如果影响到农民的农业生产积极性，危及大国粮食安全，那么就是一个事关中华民族伟大复兴的一个全局性的战略问题。
（三）秸秆禁烧政策陷入两难境地
在秸秆禁烧过程中，政府主要是使用行政手段，忽视了愿望与现实之间的鸿沟，农民成为了利益受损的主体。一方面，由于秸秆体积庞大、重量轻，且热值低、含杂质等因素，一直没有找到最优的利用方式，没有出现真正规模化、经济化的秸秆综合利用技术。如鼓励秸秆的综合利用，包括制作生物质能源、饲料等，往往因为技术、市场、成本等问题而难以实施。由于产业链条缺失，回收成本较高，农民缺乏将秸秆转化为经济价值的途径。因此，禁烧很难得以落实到位。
另一方面，政府在禁烧政策实施过程中，中央强调要保护农民利益，但在实际操作中往往难以对农民进行合理的补贴。因为政府提供的补贴远远无法弥补农民因秸秆处理而增加的成本，禁烧秸秆产生的收集、储存、运输、利用等公共成本却由农民承担，这使得农民在农业生产中的投入增加，收益减少，严重影响了农民的积极性。一些地方政府为了完成禁烧任务，就不得不采取高压手段，对农民进行严厉处罚，这不仅未能解决根本问题，反而激化了政府与农民之间的矛盾，加剧了社会的不稳定性。
二、湖南秸秆焚烧管理立法的创新举措
为了应对秸秆焚烧管理的多重困境，湖南省通过人大立法的方式，改变“堵”而不“疏”的做法，实现由“禁”到“限”的管理模式转变，既体现了对环境保护的重视，又兼顾了农业生产的特殊性，有效解决了秸秆禁烧政策存在的现实问题。
（一）从“禁”到“限”的管理模式转变
湖南秸秆焚烧管理立法最显著的创新在于，突破了秸秆“一刀切”禁烧的铁律，将“禁止焚烧”简单地的“堵”转变为划定禁烧区和限烧区进行分类管理的“疏”。在人口密集区、机场周边、交通干线附近等环境敏感区域划定为禁烧区，严格禁止秸秆焚烧；而在其他适宜区域和禁烧区带有经检疫确需焚烧的病虫害的秸秆，在符合规定的程序和条件下，允许有序焚烧秸秆。这种“疏堵结合”管理模式，既有效保护了重点区域的环境质量，又充分考虑了农业生产的实际需求，为农民提供了合理的秸秆处理途径，充分体现了政策的灵活性和科学性。
（二）立法保障与政策支持
湖南秸秆焚烧管理以立法的形式为秸秆管理提供了坚实的法律保障。通过立法明确了秸秆焚烧和综合利用的相关规定，使秸秆管理工作有法可依，提高了政策的权威性和稳定性。同时，还配套出台了一系列政策支持措施，如在税收、用电等方面给予从事秸秆综合利用企业优惠政策并鼓励金融机构给予信贷支持，设立专项奖补资金，鼓励社会资本积极参与秸秆综合利用。这些政策的出台，为秸秆综合利用产业的发展提供了有力的政策支持和资金保障。
（三）注重农民利益与农业成本控制
湖南秸秆焚烧管理立法坚持以农民利益为出发点，在多个方面保障农民权益，降低农业生产成本。一方面，对于限烧区的秸秆焚烧，简化了审批程序，农民只需向村委会报备，由上级统一安排焚烧时间和地点，减少了农民的手续负担。另一方面，通过加大对秸秆综合利用的扶持力度，鼓励发展秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化和能源化利用产业，使秸秆变废为宝，提高秸秆的利用价值，为农民开辟了新的增收渠道，增加农民的收入。同时，政府加强对秸秆处理的公共服务投入，支持开展秸秆收储网点建设，推动建设以企业为引领、农民专业合作社和农户参与、市场化推进的秸秆处理体系，降低农民在秸秆处理过程中的成本支出。
三、湖南秸秆焚烧管理新政的多维度启示
湖南秸秆焚烧管理立法坚持因地制宜、分类管理，坚守农民利益和降低农业成本等方面的成功实践，为农业政策制定提供了实践经验与启示。作为国家粮食安全和社会稳定的基础，在处理三农问题时，应遵循地域分异规律和经济发展规律，以农民利益为出发点，构建科学合理、精准有效的农业政策体系，以推动农业高质量发展，为实现农业现代化和乡村振兴的战略目标助力。
（一）坚持因地制宜：政策制定契合地方实际
我国地形地貌复杂多样，既有广阔的平原，也有连绵的山区和丘陵。在平原地区，农业生产规模较大，便于机械化作业；而山区和丘陵地带，耕地分散，地块狭小，大型农业机械难以施展。传统的秸秆禁烧政策未充分考虑这种地域差异，统一的禁令在山区实施时，农民面临秸秆运输困难、处理成本高昂等问题，导致政策执行受阻，农民抵触情绪较大。湖南秸秆焚烧管理立法根据不同区域的特点，制定差异化的秸秆处理策略。在平原地区，凭借良好的基础设施和规模化生产条件，大力推广秸秆机械化还田技术，提高土壤肥力，促进农业循环发展；在山区和丘陵地区，考虑到实际操作的困难，在严格监管下，允许在特定时段、特定区域进行适量焚烧，同时探索适合小规模处理的秸秆利用方式，如发展小型的秸秆饲料化、基料化产业。既尊重地域差异，避免“一刀切”的政策制定方式，又满足农民的实际需求，制定具有针对性的政策措施，提高政策的可行性和有效性。
（二）坚持分类管理：探索精细化治理模式
以往对秸秆焚烧的管理较为粗放，缺乏科学的分类和精细化的管控。这种管理模式无法有效平衡环境保护与农业生产的关系，既难以从根本上杜绝秸秆焚烧带来的环境污染问题，也未能充分挖掘秸秆的潜在价值。同时，单一的管理手段还增加了政府的监管成本，降低了管理效率。湖南秸秆焚烧管理立法对秸秆焚烧区域进行科学划分，设立禁烧区和限烧区，并且对秸秆进行分类，根据不同种类秸秆的特性，制定相应的焚烧方案，实现了对秸秆焚烧的精准管控和资源的高效利用。在农业政策制定过程中，也应引入分类管理的理念，根据不同的管理对象、管理目标和管理场景，制定差异化的管理策略。通过分层分类的政策设计，实现农业的精细化治理，提高政策的针对性和可操作性。
（三）坚守农民利益：以农为本的政策导向
农业政策的制定应以农民利益为核心，充分听取农民的意见和建议。当前不少地方的秸秆禁烧政策在制定和实施过程中，较少考虑农民的实际利益，忽视农民在秸秆处理过程中面临的如秸秆收集成本高、利用途径有限，而政府又缺乏相应的补贴和支持等诸多困难。同时，禁烧政策的执行也会增加农民的劳动负担和时间成本，导致农民对政策的满意度较低，影响政策的实施效果。而湖南秸秆焚烧管理立法充分体现了保障农民利益的出发点，通过多种方式减轻农民负担，增加农民收入。应建立健全农民利益反馈机制，及时调整和完善政策，确保政策真正惠及广大农民，坚决防止农民利益受损。
（四）降低农业成本：提升农业竞争力的关键
随着城镇化和工业化的推进，农业生产成本上升，尤其是在土地资源稀缺和劳动力成本增加。在农业效益不断递减的现代化背景下，传统的“一刀切”秸秆回收的要求大大增加了农业生产的隐性成本，严重影响了农业生产的经济效益，不利于农业的可持续发展。一方面，需要不断降低农业成本以不断减轻农民负担，提高农民的收入水平，增强农民的生产积极性，减少“抛荒”现象的出现；另一方面，需要不断降低农业成本以不断提高农产品的市场竞争力，推动农业产业升级，实现农业的高质量发展。
（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生）
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