摘要：宅基地所有权本应集体经济组织成员共有，宅基地依成员权、继承权取得，增设宅基地取得权既有必要也很重要，住宅所有权往往“绑架”了宅基地。
宅基地所有权的实质是什么？如何取得宅基地？有没有必要增设宅基地取得权？宅基地被住宅所有权“绑架”了如何推进改革？正确认识这些问题，既有利于理顺宅基地产权关系，也有利于顺利推进宅基地制度改革，更好维护公民合法权益。
一、宅基地所有权本应集体经济组织成员共有
农村土地集体所有制的实质，是集体经济组织成员共有集体经济组织的土地。因此，它既决定了作为个体的或以户为单位的集体经济组织成员对宅基地不具有所有权，也决定了集体经济组织对宅基地不具有实质的所有权——集体经济组织只是虚拟的所有权人，它在土地产权、成员界定等方面只具有地理边界功能。如果农村土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织就可通过收回、调整等方式处置农村土地，集体经济组织成员的宅基地使用权、土地承包经营权等合法权益就容易受到侵犯。而根据现行农村土地制度，集体经济组织对集体经济组织成员依法取得的宅基地、承包土地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。另外，集体经济组织也不向集体经济组织成员收取宅基地取得、宅基地使用方面的费用。再有，依法退出的宅基地，宅基地被依法复垦后，这些土地仍属于集体经济组织成员共有。因此，宅基地所有权本应是集体经济组织成员共有的。
二、宅基地依成员权、继承权取得
（一）宅基地依成员权取得
凡家庭成员属于集体经济组织成员，又没有住宅的，既可以以户为单位依法申请，经有关行政主管部门批准而取得宅基地；也可以依法向本集体经济组织的农户购买住宅而连带取得宅基地。集体经济组织成员依法申请取得宅基地、依法购买住宅而连带取得宅基地，是由农村土地集体所有制决定了的，并由法律赋予集体经济组织成员的一种成员权。当然，依成员权取得宅基地，也只是依法申请宅基地或购买住宅时家庭成员属于集体经济组织成员，而不论其今后属于不属于。不属于集体经济组织成员的，包括成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员、死亡等的。
（二）宅基地依继承权取得
宅基地还可通过依法继承住宅而连带取得。除了集体经济组织成员，非集体经济组织成员也可因依法继承住宅而连带取得宅基地。当然，非集体经济组织成员取得宅基地并不符合宅基地的政策初衷——宅基地主要面向无住宅的、以后常住本村的、以务农为主的集体经济组织成员。其实，现行宅基地制度比较适合家庭成员常住本村、以务农为主、人口流动不多的时代。然而，随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断发展，有近3亿农民工在城镇常住或落户，有相当部分在将来也不愿返乡，还有一些不再属于集体经济组织成员。时代已发生了很大变化，会有相当多的举家在城镇常住的家庭将其农村住宅闲置起来。这就需要我们认真思考：宅基地有何特征？现行宅基地制度有无必要改革？怎样进行改革？
三、增设宅基地取得权既有必要也很重要
（一）增设宅基地取得权的必要性
依法使用宅基地之前，需要依法取得宅基地，包括依成员权取得宅基地、依继承权取得宅基地。取得宅基地是使用宅基地的前提，没有取得宅基地就无法使用宅基地。取得宅基地、使用宅基地是两个有着先后顺序的独立环节。因此，有必要在现有的宅基地所有权、宅基地使用权之间增设宅基地取得权，即可将宅基地产权分为宅基地所有权、宅基地取得权、宅基地使用权。
（二）增设宅基地取得权的重要性
依成员权取得宅基地是宅基地所有权的具体实现形式，依继承权取得住宅而连带取得宅基地是一项保护公民私有财产继承权的法律制度。宅基地取得权既明确了谁能取得、以何种方式取得、取得宅基地需要符合哪些条件、是有偿还是无偿取得，也决定了宅基地使用成本、用地效率、法律关系、制度构建等。增设宅基地取得权，有利于理顺宅基地产权关系，构建宅基地制度体系，更好维护公民合法权益。
四、宅基地被住宅所有权“绑架”之下的改革探索
（一）宅基地被住宅所有权“绑架”了
集体经济组织成员在客观上有进有出，那么宅基地也应有进有退。但建在宅基地之上的住宅，属于公民财产或家庭成员共有财产，是不动产，用于居住，价值不小，寿命长，可维修，还可依法继承，不如动产可灵活处置，而且在占有、使用中不纳税不缴费。公民的合法的私有财产不受侵犯，其中也包括充分尊重他及其家庭成员依法处置或不处置农村住宅的意愿。因此，住宅所有权往往“绑架”了宅基地。
（二）“绑架”了宅基地的住宅不宜抵押担保
如果向集体经济组织或其成员以外的组织、个人抵押担保住宅，一旦资不抵债，就将住宅连同宅基地一并转让。这既可能导致他们无房可住、引发社会不稳定，也可能被认定为违法行为、不利于债权人实现债权，还可能偏离集体所有制、违背村民自治原则。即使是向本集体经济组织的成员抵押担保住宅，一旦资不抵债，也可能会违背一户一宅原则，不利于节约用地。
（三）探索宅基地制度改革需要统筹兼顾
如前所述，随着经济社会的不断发展，以及家庭成员的生老病亡、迁入迁出，有许多农村住宅所有权人举家在城镇常住，有的农村住宅所有权人不再属于集体经济组织成员，这导致不少的宅基地被闲置起来。尽管如此，让他们自愿退出闲置宅基地的可能性很小，也不能强迫他们退出。因为这既涉及到宅基地所有权、公民财产权，又涉及到公民在就业、居住、上学等方面的选择权。除此之外，城乡二元结构在相当长时期内不会消除，这更增添了近3亿农民工将来在哪儿居住生活、就业谋生、子女上学等方面的不确定性，那么将农村住宅、承包土地等留作退路既是他们的理性选择，也是维系社会稳定的需要。因此，盘活闲置宅基地，探索宅基地制度改革，既需要权衡农村土地集体所有制与公民私有财产保护制度，也需要充分考虑城乡二元结构的时代背景、宅基地的自身特点等。
（四）现阶段可探索宅基地有偿退出制度改革
鉴上，为破解住宅所有权“绑架”宅基地而使一些宅基地闲置起来这一困境，可探索宅基地有偿退出制度改革——这并非对宅基地本身进行补偿，而是一种变通的制度安排。当然，有偿退地的补偿标准应适当：过高，不但会导致一些家庭退地不够审慎而在将来返乡时无房可住，进而引发社会不稳定，而且会进一步增大资金筹措压力；过低，激励力度不大，达不到政策效果。有偿退出闲置宅基地，其退地条件、补偿标准、资金来源等，可参照近年来重庆市的地票制度改革。
作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会
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