摘要：持续推进高标准农田建设，是发展农业新质生产力、走中国特色农业现代化道路的基础支撑。本文构建高标准农田建设的“制度变迁－产权配置－制度激励”分析框架，全面考察其进展、困扰与深层次矛盾。研究发现：从理论层面看，高标准农田建设的制度变迁是围绕粮食安全战略的边际改进过程，持续优化的制度体系使得农地产权配置市场发生适应性调适，进一步影响了制度激励的传导逻辑。从现实层面看，高标准农田建设在项目精准度、农业生产韧性、筹资渠道、监管与管护效能四个方面取得了显著进展。但由于耕地保护制度的特殊公共属性以及制度激励工具的后天设计缺失，高标准农田建设面临着制度性交易成本高、财政投资依赖度大、配套政策协同度低以及建管用衔接不畅的现实困扰。为此，本文认为，进一步推进高标准农田建设，应有效发挥基层主体监督在降低制度性交易成本中的柔性功能，建立收益与融资挂钩机制以减少财政投资依赖，探索部门联动式激励机制以促进配套政策协同，坚持系统性理念推动整体区域建设。
关键词：高标准农田建设 耕地保护 粮食安全 制度分析
一、研究背景与选题价值
耕地是粮食生产的基础，是中华民族永续发展的根基。从耕地禀赋看，相比世界农业发达国家，中国在人均耕地数量与质量上并不占优势。可以预见，在农业强国建设的道路上，相对劣势的耕地禀赋无疑是最为突出的资源短板，必须落实好最严格的耕地保护制度。
当前，作为耕地保护领域的核心政策，高标准农田建设已经成为保障国家粮食安全的基础性工程。但是，随着高标准农田建设不再强调单一面积增长，而是步入“量质并重”的全新时期，现有制度在基层的实际运行也面临诸多现实困扰。因此，从制度层面解构高标准农田建设的底层逻辑，全面考察已有进展与运行现状，既有迫切的政策需求，也有重大的理论和现实意义。
系统梳理高标准农田建设的相关研究可以发现，已有文献侧重于政策梳理和问题剖析，缺乏系统的经济学分析，较少解释实践问题背后隐含的制度逻辑和深层次矛盾，也缺少基于未来政策取向的战略思考。鉴于此，本文以解构高标准农田建设的制度逻辑为研究起点，构建“制度变迁－产权配置－制度激励”分析框架，全面考察高标准农田建设的进展、困扰与深层次矛盾，并结合理论与实践提出对策建议。
二、主要内容和边际贡献
(一) 主要内容
本文按照制度变迁推动产权配置适应性调适、产权配置动态调适影响制度激励结构、制度激励进一步催生制度变迁需求的逻辑闭环，从理论层面解构高标准农田建设的制度逻辑。基于理论框架，重点从现实维度出发，总结梳理高标准农田建设的实际进展，揭示基层实践中面临的现实困扰，运用理论工具分析产生现实困扰的深层次矛盾。
一是以粮食安全为核心线索的制度变迁。高标准农田建设的制度变迁动力源于农户与政府的双重诉求，其制度变迁目标是在农村土地家庭承包与“三权分置”制度框架下，借助高标准农田建设这一制度工具，实现土地连片的适度规模经营，即土地要素有效配置；其制度变迁形式包括自上而下的强制性变迁与自下而上的诱致性变迁。
二是以“三权分置”为基础条件的产权配置。“三权分置”下高标准农田建设的产权配置目标在于通过优化农地产权配置实现土地要素的最优配置。在这种目标导向下，其农地产权配置规则是由政府、市场与村庄社会共同构成的规则集合。进一步地，为了实现高标准农田建设下农地产权的有效率配置，需要更加细致、明确的资产移交规则以及合理有序的经营权集中，并且利用市场机制搜寻匹配有效率的产权配置结构，同时广泛调动村集体配合。
三是以激励相容为主要目标的制度激励。在政府主导、多元主体参与的基本原则下，高标准农田建设涉及的多元主体嵌入在政府科层制的纵向链条中，通过各自领域的横向拓展，将正式规则与非正式规则充分融合，理论上可以形成独立决策但又分工合作的多中心治理格局。其中，激励机制包括：面向村集体的赋权机制、经济与社会双重激励的合作机制、全过程的监管机制。
四是高产和稳产的基本功能逐步实现。立足于当下，高标准农田已经成为保障国家粮食安全的重要支柱之一，其稳产能、降风险、促转型、助增收等功能正持续显现。具体来看，高标准农田建设的实际进展具备以下四大特征：更加重视项目实施的精准性，更加注重提升农业生产韧性，更加强调筹资渠道的多元化，更加关注监管与管护的效能。
五是既有矛盾叠加与全新问题频发的双重困扰。应清醒认识到，目前高标准农田建设已经进入攻坚克难、啃“硬骨头”的关键时期，正遭遇诸多现实困扰。一是制度性交易成本高，干扰高标准农田建设的市场运转；二是财政投资依赖度大，增加高标准农田建设的潜在风险；三是配套政策协同度低，削弱高标准农田建设的集成功能；四是建管用衔接不畅，限制高标准农田建设的可持续性。
六是制度运行现状难以适应“量质并重”的阶段要求。从底层逻辑分析，高标准农田建设面临现实困扰，既是耕地保护制度的先天公共属性使然，也因系制度激励工具的后天设计缺失。具体表现为以下四个方面：规制边界不清晰产生制度性交易成本；兼具宏观与微观的双重公共属性，加剧财政投资依赖；政府部门内部、政府主管部门与市场主体、村集体与市场主体所形成的多重委托代理关系，造成配套政策难以协同；制度激励机制过于垂直化、单线式，缺乏项目全生命周期的系统性、统筹式激励，导致建管用衔接不畅。
(二) 边际贡献
一是丰富和拓展中国耕地保护制度与农业生产经营领域的理论研究。本文从经济学视角解构高标准农田建设的制度逻辑，能够更好地从理论层面理解耕地保护制度与农业生产经营的协调关系。
二是系统性考察并分析高标准农田建设的现实基础。本文基于理论分析框架，从现实出发梳理高标准农田建设的实际进展和基本特征，识别高标准农田建设过程中既有矛盾和全新问题交织的现实困扰，揭示导致现行制度运行不畅和效率偏低的深层次矛盾，为进一步推进高标准农田建设提供靶向支撑。
三是从长远发展视角讨论高标准农田建设的政策优化方向。基于对现实困扰的分析，本文提出下沉式治理、收益与融资挂钩、部门联动式激励和整体区域推进四个维度的改进方向，以期纠正高标准农田建设在基层实践中的偏离，为2035年永久基本农田全部建成高标准农田提供政策建议。
三、主要结论和政策建议
(一) 主要结论
理论上，沿着保障粮食安全的核心线索，高标准农田建设的内涵逐渐完善，农地产权配置市场发生适应性调适，进一步影响制度激励结构，制度激励的需求反馈又推动了制度持续优化；实践中，高标准农田建设暴露出制度性交易成本高、财政投资依赖度大、配套政策协同度低以及建管用衔接不畅的问题，这主要源于规制边界不清晰、特殊的双重公共属性、多重委托代理以及主体激励不相容的深层次矛盾。
(二) 政策建议
一是推进下沉式治理，降低制度性交易成本。围绕村集体建立招投标、审批与验收、资金划拨等方面的举报反馈渠道，消解基层行政的失范性行为。探索新型农村集体经济组织在二轮延包与高标准农田建设衔接上的新作用、新模式。
二是建立收益与融资挂钩机制，防止过度依赖财政投资。发挥财政资金的撬动作用，通过整合涉农资金和多元化融资方式，引导市场主体参与高标准农田建设。建立收益与融资挂钩机制，对运营管护好的地区给予激励性补贴。
三是探索部门联动式激励机制，促进配套政策集成协同。构建部门间的工作协同激励机制，明确跨部门协作的权责标准。构建部门间的政策协同激励机制，实现面向耕地保护和质量提升的一体化综合施策。
四是加快整体区域推进，保障建管用有序衔接。带动整体区域扩面提质，逐步扩大整地市级、整县级和整灌区推进高标准农田建设的试点范围，并将耕地细碎化治理作为高标准农田建设的前置内容。构建激励相容的主体利益联结机制，保障村集体、农户、新型农业经营主体等相关主体的合理参与。
四、研究、写作、投稿、修改过程和心得体会
本文的写作初衷源自作者团队在中国农村土地制度领域的长期观察。围绕高标准农田建设，作者团队曾前往数个农业大省开展实地调研，并基于四川省进行了长期追踪研究，先后形成了数份有影响力的调查报告。这为本文写作提供了重要的基础支撑，本文的一些学术观点和政策主张直接或间接地来自这些研究成果。
起初，我们在设计写作大纲时，笔墨着重落在现实考察与优化路径上，并未侧重于理论分析。但在梳理已有文献后，我们发现学界对于高标准农田建设的研究，大多集中于政策评价和实证分析，缺乏基于经济学视角的理论研究。经过团队内部反复讨论后，决定将本文的研究内容聚焦在理论解构与现实考察。
回想起初稿的写作过程，绝对难称易事。本文从确定提纲到完成初稿，花费了大半年时间，如果算上前期调研的时间，这个过程恐怕更久。写作期间，经常为了逻辑关系图能够简洁清晰，画了删，删了再画；由于一句逻辑推演的表述，写了删，删了再写；为了理论与现实能够环环相扣，不断调整论证结构。在人工智能兴起的时代，这种反复的归纳演绎、逻辑思辨与内容雕琢，似乎正变得毫无“性价比”。必须肯定的是，人工智能极大地助力了学术界的知识生产，但也催生出一些“短平快”、冗余重复、知识创新密度低的内容，给学术质量评价体系带来巨大挑战。换言之，人工智能作为知识生产的辅助工具，可以大幅提升写作与审稿效率，但难以具备高质量的学术品位和鉴赏能力，真正闪耀思想光芒的学术创新仍然依赖于学者的思辨能力。
历经反复思考与斟酌，我们完成了文章初稿，并在团队内部数次讨论与修改完善后，选择投稿至《中国农村经济》。回顾整个投稿过程，本文经历了多轮审稿，专家们的每一条审稿意见都直切要点，在逐条修改完善后，文章质量有了大幅提升。
第一轮返修时，三位审稿专家从理论推演、逻辑衔接、分析深度等方面提出了富有建设性的意见，尤其是从产权配置视角给予了十分细致的分析建议。这也促使我们从主体行动差异的视角，重新审视“三权分置”下高标准农田建设的农地产权配置逻辑。在文章修回一段时间后，我们收到了第二轮返修意见，专家们又从产权配置效率、主体作用边界、现实问题的深度分析等方面给予了完善建议，进一步帮助提升了文章质量。此后，文章又经历了几轮大大小小的修改。在编校环节，编辑部老师对脚注格式、用词表达、文献引用等给出了细致入微的建议，多次审读与修改后，文章的可读性得到了极大提升。在这里，不得不由衷地感叹，《中国农村经济》拥有一支专业素养极强与理论功底深厚的编辑团队，本文的一字一句都饱含着他们“为人梯者”“作嫁衣者”的宝贵精神。
总结整个投稿过程，文章修改内容和回复说明的总字数早已超过发表出来的篇幅。这些未出现在正文中的文字，使得文章更加成熟与完善。在这里，有几点行文中可供分享的心得体会。第一，理论推演应当依托“切身的实地观察”和“鲜活的实践案例”，不能为了印证理论而曲解现实。第二，现实分析应当是对既有理论工具的适应性运用，不能为了解释现实而强行套用理论。第三，能用朴素的表达就尽量不用晦涩难懂的文字，不能为了所谓“学术高雅”而故作深沉。第四，能写短句就尽量不写长难句，不能将“写得让人读不懂”等价为理论水平。
诚然，在计量实证类文章日益成为主流的当下，发表一篇扎根中国大地、基于实际调查研究的思辨性文章变得十分艰难。但是，对于构建农经领域的自主知识体系而言，迫切需要学界回应中国“三农”发展的重大现实问题，持续不断地从现实升华到理论，再从理论回归到现实。这里，十分感谢《中国农村经济》对于研究方法和研究范式的兼容并蓄。最后，本文得以顺利发表，离不开审稿专家的宝贵意见与编辑部老师的编校工作，在此向他们表示最崇高的敬意
作者简介：郭晓鸣，四川省社会科学院原副院长、二级研究员、博士生导师，主要研究方向为农业经济理论与政策。温国强，中国社会科学院大学应用经济学院，博士研究生。郑荏元，四川省社会科学院，硕士研究生。中国乡村发现网转自:《中国农村经济》2025年第7期
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