陈文胜等：中部县域经济发展的困局与突围
——以湖南为例
湖南师范大学中国乡村振兴研究院课题组
编者按：县域经济是湖南高质量发展的关键支撑，却面临“大县域、弱经济”的突出矛盾。湖南师范大学中国乡村振兴研究院课题组陈文胜、谢宗藩等调研发现，湖南县域经济发展存在产业发展深陷“低端锁定与同质竞争”双重桎梏、就业市场呈现“总量不足与结构低端”双重矛盾、居民收入面临“增长乏力与城乡分化”双重挑战、人口结构出现“青壮年外流与乡村空心”双重危机，其四大深层根源表现为县城核心功能薄弱、产业布局缺乏统筹、城乡公共服务不均、数字基建严重滞后。基于此提出“强县城”战略引领、省级统筹产业差异化布局、推动优质资源下沉、夯实物流与数字“双轮驱动”基础的对策建议。
县域是推动城乡融合发展的关键枢纽，也是实现乡村全面振兴的核心场域，在经济社会发展中具有举足轻重的地位。作为县域经济大省，湖南县域面积占全省90%、常住人口占70%，但经济总量占比仅为54%，呈现出“大县域、弱经济”的显著特征。在当前经济社会多重转型叠加背景下，湖南县域经济发展面临产业支撑不强、就业岗位不足、居民增收乏力、人口持续外流的突出困境。究其根源，在于县城核心功能薄弱、产业结构失衡、增收机制不活、城乡公共服务不均以及数字鸿沟明显。破解这些发展难点，事关湖南经济现代化的整体水平与未来成色。
一、湖南县域经济发展四大现实困境亟待突破
县域经济是湖南经济的重要基石，其发展状况直接关系到全省经济的整体水平和现代化进程。然而，湖南当前县域经济面临着产业结构、就业吸纳、居民增收和人口结构等方面的多重挑战，这些问题相互交织，制约着县域经济的进一步发展。
1.产业发展深陷“低端锁定与同质竞争”双重桎梏。湖南县域产业多集中于资源初加工、传统制造、低端代工等环节，技术含量与附加值双低。大量中小企业受困于资金、技术、人才短板，突破“低端锁定”乏力，向产业链价值链中高端迈进动力与能力不足。以农业为例，产业化水平偏低现象尤为突出，2024年湖南农产品加工产值与农业产值比为2.6:1，“谷带壳卖、果带皮卖、猪带毛卖”的初级形态比较普遍，产业附加值亟待提升。此外，县域间缺乏统筹规划与有效协同，大量县市竞相发展简单加工、初级农产品、低端文旅等相似业态，陷入低水平重复建设和同质化竞争泥潭。在招商引资过程中，政策内卷、土地低价竞争等现象频发，进一步稀释了有限的资源，挤压了产业的合理利润空间，抑制了创新活力，削弱了整体竞争力。
2.就业市场呈现“总量不足与结构低端”双重矛盾。县域就业呈现“低薪化、低端化”特征。受限于经济体量较小和二、三产业发展不充分，特别是现代服务业与高新技术产业滞后，本地创造的就业岗位总量远不能满足需求，新增劳动力和返乡人员就业压力大。现有岗位多集中于劳动密集型、低技能领域（如传统制造业普工、基础服务业、季节性零工），技术含量低、薪酬不高、稳定性差。面向高校毕业生、专业技术人才、技能工匠的中高端岗位供给严重短缺，“有活没人干”与“有人没活干”的结构性矛盾并存，人才外流与低端岗位招工难现象交织。
3.居民收入面临“增长乏力与城乡分化”双重挑战。县域收入呈现低水平增长态势，远低于城市收入水平增速，导致城乡收入差距持续扩大，城乡收入比仍处高位。2024年湖南城乡居民人均可支配收入比为2.31，从具体县域来看，除长沙县、浏阳市和宁乡市等百强县外，其余县域与城市的收入差距呈扩大趋势。以农业大县衡阳县为例，2024年该县人均可支配收入35524元，而当年衡阳市蒸湘区为50710元，长沙市则为69658元，城乡收入比远超平均水平，偏远县域的差距显然更大。农业比较效益低，抗风险能力弱制约经营性收入增长；土地、房屋等资产盘活困难，限制财产性收入；本地就业低端、外出就业困难，约束工资性收入。县域缺乏强有力的新增长点支撑持续增收，内生动力匮乏。产业层次低导致整体工资水平不高；集体经济薄弱、新型经营主体带动能力有限制约农民增收；创新创业环境有待优化，居民通过创业、技术、管理等要素获取更高收入的渠道不畅、机会不多。
4.人口结构出现“青壮年外流与乡村空心”双重危机。受限于本地就业机会少、收入低、发展前景有限及公共服务（尤其是教育医疗）差距，大量青壮年、高素质劳动力持续流向中心城市和发达地区。以岳阳平江县为例，全县城乡劳动力48.12万人，但县外务工占比高达46.2%（其中省外15.23万人，省内县外6.98万人）。青壮年人口大规模持续流失，导致县域人口结构严重失衡，老龄化、少子化问题加速显现，乡村“空心化”现象使县域面临更为严峻的老龄化问题。至2023年末，全省60岁及以上人口占比22.24%，如常德安乡县60岁及以上人口占比为27.49%，高于全省平均5个百分点，形成“留守经济”困境。人口外流加剧老龄化，更引发劳动力短缺、消费市场萎缩、社会治理成本上升、乡村活力衰减等连锁反应，形成“产业弱、就业难、收入低、人口流”的恶性循环，导致县域持续“失血”和城乡要素配置失衡。
二、制约湖南县域经济发展的四大深层根源
湖南县域经济发展面临的突出困境，其根源在于县城核心功能薄弱、产业布局失衡、城乡二元壁垒制约以及数字基础设施滞后等深层次结构性矛盾。这些问题相互交织、彼此强化，共同构成了制约县域经济发展的瓶颈。深入剖析其内在机理，是精准施策、从根本上破解县域发展难题的关键前提。
1.县城核心功能薄弱，难以发挥增长极辐射作用。县城集聚效应偏弱是县域经济发展滞后的根源，多数县城规模偏小、经济体量有限，交通、能源、环保等基础设施和教育、医疗、文化等公共服务配套水平不高，难以形成强大的要素集聚力和产业承载力。由于缺乏足够的市场容量、完善的生产服务体系和优质的生活环境，对高端资本、技术、人才等要素的吸引力严重不足，难以有效承接产业转移或孵化新兴产业，制约了其作为县域增长极的辐射带动作用。2022年湖南省86个县市中，GDP超过500亿元的仅8个，不足100亿元的达41个，占比47.7%，表明湖南县域产业发展总体上呈现层次低、竞争力不强、集聚效益不优的特征。县城产业承载力薄弱导致城镇化进程缓慢，2024年，湖南城镇化率为62.07%，但县域城镇化进程明显低于全省平均水平，如汝城县、中方县及双峰县城镇化率分别为49.81%、46.81%、43.92%，湘中、湘南、湘西地区的城镇化率普遍低于全省平均水平。县城的要素资源集聚能力弱，加剧人才资本外流。
2.产业布局缺乏统筹，特色优势未能有效激活。县域产业发展缺乏差异化定位，特别是规划引导缺位导致部分县域发展定位模糊，在产业发展上缺乏前瞻性的顶层设计和全域统筹规划，盲目跟风发展“热门”产业。如湘西地区有8县同时布局文旅康养产业，但平均投资强度不足发达地区1/5。这导致区域内部及周边县域间产业布局高度雷同，陷入低水平重复建设和恶性竞争。同时，对本地独特自然资源、文化资源、区位优势挖掘转化不足，未能有效形成核心竞争力强的特色产业。品牌培育、推广和保护机制缺失，导致特色产业规模小、链条短、附加值低，市场辨识度和影响力弱，缺乏持久竞争力和溢价能力。
3.城乡二元结构仍在，公共服务资源配置持续不均。城乡分割的土地、户籍、社会保障等制度性壁垒虽在改革中有所松动，但人才、资本等要素在城乡间自由流动、高效配置仍面临诸多障碍，制约了城乡融合发展。特别是优质教育、医疗、文化资源过度集中于中心城市，如2024年湖南有89家三级医院，长沙占34家，每万人拥有0.52家，远超全省平均水平，而湘西自治州仅有1家，部分县甚至没有三级医院覆盖。县域公共服务在质量、可及性上存在明显“鸿沟”，不仅降低居民生活品质，更是驱动人才外流的关键推力，削弱县域发展人力资本基础。
4.数字基建严重滞后，县域沦为转型“数字洼地”。湖南省数字基建呈现显著的空间非均衡特征，2024年数据显示，省会长沙新建5G基站3149个，而怀化市仅1489个，县域层面更存在“梯度衰减”现象。这种数字鸿沟表现为三重落差：网络覆盖不足，偏远乡镇仍存在“数字盲区”；技术应用滞后，县域物联网设备密度和工业互联网平台覆盖率远低于城市；要素流动梗阻，数据中心利用率偏低。这导致县域产业数字化转型陷入“三低”困境：农业数字化浅表化，智能灌溉设备应用率低；制造业智能化迟缓，设备数控化率不足；服务业在线化水平低，政务服务“一网通办”推进缓慢。数字基建滞后严重制约了县域经济发展动能转换，使传统产业转型乏力，公共服务数字化水平低下，数据要素价值难以释放，最终导致县域在新一轮数字经济发展中处于明显劣势地位，深陷“数字洼地”困境。
三、破解湖南县域经济发展困境的对策建议
针对县域经济发展面临的核心难题，需从强化县城核心地位、优化产业布局、均衡资源配置、夯实基建支撑四方面发力，推动县域经济实现高质量发展。
1.实施“强县城”战略，强化核心载体引领作用。实施“强县城”战略，提升综合承载与辐射能力。其一，夯实基础平台，完善县城“九通一平”基础设施与智慧化管理体系，强化县城作为产业平台的支撑力。其二，构建创新生态，在县城设立区域性创新中心，提供技术转化、工业设计等专业化生产性服务，吸引产业链关键环节企业集聚。其三，优化空间格局，以“一核多极”为导向，科学划定县城增长边界，明确产业、居住、生态空间比例结构；构建“县城—中心镇—村”高效交通网；引导乡镇特色产业向县城研发、营销环节聚集，形成“核心牵引、多点支撑”发展格局。
2.省级统筹产业布局，构建差异化发展格局。为避免同质化发展，需强化省级层面法律顶层设计与分类指导。制定《湖南省县域特色产业发展规划》，按区域禀赋将全省县域划分为先进制造、现代农业、文旅康养等类型，推动长株潭周边发展智能制造、洞庭湖地区聚焦农产品精深加工、大湘西发展文旅康养，形成差异化发展格局。建立“产业图谱+负面清单”管理机制，明确“一县一主导、一园一特色”定位，实施“一县一特”工程，每个县市重点培育1-2个特色产业，实现差异化发展。设立省级县域品牌发展基金，整合“湘农名品”等资源，打造安化黑茶等地理标志产品，集中培育3-5个全国知名的县域特色产业集群，提升市场竞争力和品牌溢价能力。
3.推动优质资源下沉，破解城乡公共服务失衡。推动优质教育、医疗资源向县城下沉。教育领域建立“城市带县城”帮扶模式，推动长沙、株洲等优质中小学在周边县城设分校，通过“学科走教”“银龄讲学计划”“特岗教师提质工程”，促进骨干教师和优秀人才向县域流动，同时依托“智慧教育云平台”实现“专递课堂”“名师课堂”县域中小学全覆盖，以数字赋能缩小城乡教育差距。医疗领域开展“三甲医院对口帮扶县级医院”行动，参照湘雅医院帮扶桑植模式建设县域医疗次中心，提升急危重症救治能力，同步搭建县域医共体信息平台，实现检验检查结果互认，降低群众就医成本，推动优质医疗资源下沉县域。
4.夯实“双轮驱动”基础，破除转型发展瓶颈。强化以县城为枢纽的物流与数字基建的“双轮驱动”。物流体系方面，以县城为核心建设物流集散中心，推广“产地仓+冷链专线+社区直配”等模式，构建高效物流网络以降低农产品损耗；整合邮政、快递、客运资源，实现县、乡、村三级物流节点全覆盖；建设县域智慧物流大数据平台，推广“5G+物联网”技术应用，打造智能物流示范园。数字基建方面，制定实施省级县域数字基础设施建设行动计划，明确建设目标、主要任务、财政投入及保障措施，加快推进网络、算力、新技术、智能终端、融合基础设施等建设，构建高效智能的数字基础设施体系，全面提升县域数字能级。
（湖南师范大学中国乡村振兴研究院：陈文胜、谢宗藩、张宁）
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