摘要：家国关系是理解中国基层治理的重要本土视角。通过对基层治理单元的历史变迁进行考察，发现基层治理单元的形变遵循“国家功能曲线”与“家户功能曲线”双重逻辑，即国家功能在地域单元缩小时治理效益不断减少，家户功能在地域单元扩大时治理效益不断减少，两条曲线与“个体社会要求曲线”的交汇点分别构成行政单元与自治单元的最佳节点。国家治理目标与治理能力、家户组织能力与联结程度，则是推动“国家功能曲线”与“家户功能曲线”左右移动，导致基层治理单元形变的关键因素。面对当前国家权力下沉与家户功能缺失导致基层治理单元错位，进而出现利益错配、供需错位与权力错置的现实问题，还需瞄定家庭治理作为基层治理的社会基点，通过行政上移与自治下沉均衡行政与自治的内在关系，通过增强村级组织的自治服务功能提升行政与自治衔接效能。
关键词： 基层治理；治理单元；家户治理；家国关系
一、问题的提出
基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，其实践必须依托特定的治理单元，即“在一定的具有空间、人口、组织、设施、部件等属性的内部展开”。面对农村劳动力大量流出、农村“空心化”日益严重以及农村公共事务出现“权力真空”等问题，2016年中央“两办”印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，鼓励以村民小组和自然村为基本单元进行村民自治；2017年中央“两办”又印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，明确规定乡镇为公共服务的组织单位、资源的配置单位和责任单位。与此同时，各地也在积极调整基层治理单元以适应社会结构的变迁，例如：2013年广东清远市出台《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见》，推进党组织建设、村民自治和农村公共服务重心下移；2019年，四川省出台《关于推进乡镇行政区划调整改革的指导意见》，从考虑减少行政成本的角度扩大治理单元的空间范围。显然，治理单元设置与治理效能有着密切关系，如何理解基层治理单元设置背后的内在逻辑成为本研究的实践基点。
治理行为需要在具备特定自然和社会属性的单元中展开，治理单元的设定是否科学、合理，将直接影响治理能力和绩效目标的可能性。中国的基层治理具有国家性、社会性与中间性等多重属性，是国家意志与社会意愿的“黏合剂”，因此基层治理单元也具有多重类型推动组织功能的有效实现。按照不同时期的国家治理能力与治理成本，基层治理单元主要形成以行政建制村为基础的行政区划及管理单元、以自然村落或村民小组为基础的自治单元、以乡镇管辖区域为基础的管理与服务单元、以家户为基础的产权治理单元等多种类型，共同承担有效公共服务、强化政权建设、维系便捷管理等多重功能。在基层治理单元的功能衔接过程中，行政功能与自治功能的有效均衡是学界广泛探讨的焦点。部分学者提出将治理单元缩小到更小范围内展开治理活动，以此适应农村社会的实际需求和实现村民的自治功能；部分学者则提出通过治理单元上移实现更大范围内调动乡村社会资源，进而解决农村公共事务治理中合作与参与困境；还有部分学者认为应当通过治理事务的类型化处理，将不同事务分配到相应的层级单元中，在单元分治的过程中实现行政与自治的均衡发展。
从基层治理单元设置的影响因素来看，目前学界的讨论主要集中在能力论、利益论与整合论三个维度。从能力论来看，由于国家治理任务性质不一，单一的基层治理单元往往难以满足所有国家治理需求，因此随着国家治理任务在基层社会的不断叠加，基层行政单元数量也会不断增多，以此为基层社会提供更多、更好、更细致的管理和服务，进而实现国家治理的秩序价值、效率价值以及民主价值。从利益论来看，居民在地域范围内获得的利益相关性决定了基层自治单元的设置层级，过大自治单元可能会使农民共同利益相对缺失，特别是产权单元与治理单元的对称程度决定了产权的配置效率和治理的有效性，当产权单元与自治单元一致时，产权在对治权产生内聚和牵引效应的过程中促进内生自治组织的产生与培育，提高村民自治的治理绩效。从整合论来看，在家户联结程度越强的地方建立基层治理单元，越有利于村民自治有效实现，更小的地域单元更有利于发挥群众的主体性、提高群众参与能力、激发群众参与意愿。同时，基层党组织联系群众的方便程度也是基层治理单元适度规模的重要考虑，区域化党建将成为重建基层综合治理能力的最优选择。
目前，学术界深刻认识到行政功能与自治功能在基层社会的关键性，并对如何实现行政单元与自治单元的适度均衡进行了全面探讨，形成了上移行政村单元规模、缩小自治单元规模的整体思路，以此建构具有多层级、复合型的基层治理单元组合。但是，对于行政单元与自治单元调整的内在逻辑，目前学界依旧停留在对不同属性进行功能分解研究，缺乏对不同功能之间组合的整体性思考。事实上，行政功能与自治功能的目的均在于解决村庄内部公共事务，国家与家户分别是承担两项功能的关键主体。一方面，国家通过家户制将其行政影响延伸到县级以下，将对民众的控制权力渗透到个体家庭这一层次，并推动中国的国家治理呈现为纵横治理的结构性特征。另一方面，家户始终承担着最私域部分的社会功能，家户内部可通过家产的权能分割和功能分化，弥补国家社会保障功能的不足。由于国家与家户的互动共同构成乡村治理共同体的关键要素，基层治理单元的设置也可以化约为国家与家户的功能互动问题。基于此，本文从历史脉络中把握基层治理单元的形变，并从家国互动中提炼出基层治理单元的设置逻辑，进而为当前基层治理单元的适配性改革提供理论依据。
二、历史视野中的家国互动及其治理单元形变
中国的基层治理既包括自上而下的国家意志在基层社会的贯彻执行，又包括自发形成的社区性组织对社会秩序的自我维系，“权力双轨”和“双轨治理”始终是中国基层治理特征的现实表达。基层治理单元的设置也深受“国家性”与“社会性”的双重影响，既表现为国家不断推动政权组织向个体家户延伸，进而塑造了基层治理单元的行政单元，也表现为个体家户基于血缘、地缘、业缘等因素组成各种联合体，进而塑造了基层治理单元的自治功能。而基层治理单元的变迁则是基层治理“国家性”与“社会性”的博弈互动结果，推动基层治理单元在行政功能与自治功能之间倾斜。基于此，本文对中国基层治理单元的结构特征进行历史性呈现，以探讨基层治理单元形变的内在逻辑。
（一）传统社会时期：以“乡—里”为核心的基层治理单元
乡村社会是传统国家赖以维系的秩序基础，其核心作用在于能够为国家政权正常运转提供土地与人口的财税基础。为实现税赋征收、徭役摊派、壮丁分配等国家性事务的有效运转，“乡”和“里”是传统社会时期国家权力在基层社会的稳定附着点。秦汉时期建立了乡里制度并实施乡官制，乡村治理体系由乡里组织和亭组织共同构成，乡里组织负责基层行政，而亭组织则负责基层治安。乡通常置三老、有秩、啬夫、游徼、乡佐等，其中有秩由郡辟署，而啬夫、游徼、乡佐等皆为县所置吏，“三老”则是“非吏而得与吏比”的非正式吏员，分别负责乡级社会的户籍、赋税、治安和教化等事务。由于传统社会国家权力渗透的有限性，国家也会在官僚之外吸收本地社会内部的成员，授予他们一定官方身份承担日常的行政事务。例如，秦朝时期“里吏”通常由里中推选、县廷任命，不在吏员编制之中，不领薪俸，也不能通过累计功劳得到升迁。而随着宋代以来乡里制度从乡官制向职役制转变，基层乡官成为强制性差役，由“官”向“役”的转变极大地削弱了自秦汉以来乡里组织领导者的权威和地位。里正、乡书等职务的作用变得微乎其微，其职权和待遇也极为低微，使得秦汉时期争相担任乡里领袖的现象转变为宋代纷纷逃避的现实。
面对广阔且具有显著差异性的地方社会，如何确保统一体制在多元社会基础上稳固立足，成为自古以来基层治理必须面对的挑战。在传统的政治架构中，基层政府也会利用乡村社会的有组织力量，来完成国家行政体系无法完全实现的治理目标。而由单一家庭拓展形成的宗族组织是中国乡村社会固有的一种社会力量，成为维系基层社会秩序的关键主体。相较于国家刚性行政权力的下沉，以血缘关系为纽带的宗族组织进行的自治实践更加具有温和性。一方面，为维持内部家庭单元的稳定，宗族组织往往会提供组织生产、治安维护、族内救济、公共设施兴建等公共产品，成为家庭生产生活得以维系的必要条件。另一方面，为克服家户共同体内部的离心化力量，由族众协商订立的家法族规、乡规民约也成为调整家族成员内部纠纷的民间准则，以乡村士绅、耆老为主体的乡村权力结构也得以显现。特别是宋代以后门阀士族的销声匿迹，乡村社会的宗族力量被有意识地建构起来，既包括世代同居共产的大家庭，也包括以血缘关系为纽带的个体小家庭聚族而居的大家族，在传统基层社会形成了官治与族治共生的一体化治理。
（二）总体社会时期：以“社—队”为核心的基层治理单元
中华人民共和国成立后，国家权力不断向基层社会延伸，尝试通过对乡村社会的总体控制以服务于国家工业化发展战略。相较于传统时期家户具有生产、生活功能以及能够通过家户共同体完成公共产品供给，总体社会时期国家权力通过公社组织结构替代了原有家户的功能，以此保障社会主义工业化“原始资本”的积累。按照1962年国家颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》，生产队是最基本的核算单位，实现人民公社、生产大队与生产队“三级所有，三级管理”。从生产功能来看，生产队实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产和收益的分配，按劳动工分计酬，并且除公社和生产大队不同程度地拥有一些大型农业机械和水利设施、创办一些集体企业外，土地、耕畜和农具归生产队所有。从生活功能来看，生产队也承担着医疗、教育、社会保障等诸多职能，主要体现为“生产队可以从可分配的总收入中，扣留一定数量的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用”，以及“生产队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，遭到不幸事故，生活发生困难的社员，经过社员大会讨论和同意可以实行供给或者给予补助”。
总体社会时期乡村社会结构经历了根本性的重塑，家庭的生产、生活等功能也被自上而下的公社体制所替代，这也为国家权力介入乡村社会提供了基础性条件。建立在人民公社体制基础上的集体生产分配体制，使国家无须同分散的小农直接打交道，而是将小农整合为上下一体的计划经济体制的一部分，实现了从农村高效汲取资源支持国家工业化的目标。人民公社、生产大队与生产队受国家的委托对基层社会进行全方位的管理，特别是完成国家征购、征派的各项任务。有学者测算，从1952年到1989年，国家通过工农产品税收和价格“剪刀差”，扣除国家支农资金外，共从农村汲取了7000多亿元，约占农业新创造价值的1/5。但是，总体社会时期的乡村治理依旧为基层自治留有一定空间，其中最能体现的就是中央政府逐渐将分配与管理的基本单元从人民公社下沉至生产队。在不断完善的纵向体制安排中，人民公社主要承担经济功能、服务功能与行政功能，负责公社经济的规划与管理工作，侧重于直接承担国家统治和管理任务；生产队则在经济功能与行政功能的同时保有一定的自治功能，主要体现为生产队所有权力属于社员大会，实施民主管理，队员的福利安排均由社员民主决定。
（三）转型社会时期：以“乡—村”为核心的基层治理单元
1978年，中国启动了一系列农村经济改革措施，其中最为有力的就是“包产到户”和“包干到户”试验，旨在恢复家庭在农村经济中的核心地位，赋予农民更多的自主权和经济激励。1980年，中共中央发布了75号文件，1982年又发布了中央“一号文件”，“家庭联产承包责任制”得到国家正式认可和支持。家庭联产承包责任制的实施，标志着家庭再次成为一个完整的经济单元。农民家庭在生产和生活上获得了更多的自主权和选择权，农民也日益密切关注与自己切身利益相关的事务，并要求在社区事务中拥有知情权、建议权甚至决策参与权。被称为“中国第一个村委会”的广西宜山县三岔公社合寨大队果作村，其村委会的建立历程极具代表性。果作村是合寨大队的一个自然屯，包产到户后村内公共事务缺乏管理，每户家庭派出代表共同选举出5名村委会成员，并按得票多少选出正副主任，拉开了村民自治的序幕。由于村民委员会的民主选举和管理能够有效满足当时农村恢复生产秩序的需求，这种模式获得了国家的认可与推广。1982年宪法赋予了村民委员会以“基层群众性自治组织”的地位，1987年全国人大常委会正式通过《村民委员会组织法（试行）》，“乡政村治”的基层治理模式正式形成。
在“乡政村治”的模式下，乡镇政府重新作为国家行政体系中的最基层组织，在农村地区建立并发挥作用，乡镇与村庄之间的关系不再是以前的领导与被领导，而转变为一种指导互助的新型关系。改革后的“乡政村治”治理模式彻底告别了人民公社时期党和政府职能混淆、对农村社会实行全面控制的做法，村民委员会除了继续承担乡镇政府下达的行政职责外，其工作重心已逐步转移到管理村内事务上，涉及社会救助、教育和卫生、安全保障、民事纠纷调解、生产活动的组织等多个层面，旨在满足村民的基本生活需求并促进村庄全面福祉的提升。但是，“乡政村治”模式对乡村之间的“指导关系”并没有明确规定，部分基层干部并没有将工作重心放在提升农村公共服务和社会建设上，而是通过各种手段加强对乡村社会资源的汲取，乱集资、乱收费、乱摊派等问题层出不穷，导致农村干群关系紧张。21世纪以后农业税费的全面废止和取消切断了基层政权向乡村社会索取资源的可能，并以项目下乡的方式向农村输出资源，但又导致村级治理在行政权力下沉中沦为村级治理的工具，乡村治理问题不断趋向复杂化。
三、家国功能互动中基层治理单元的流变逻辑
从基层治理单元的历史变迁可以发现，国家行政权力体系往往通过一系列的基层建制将独立的家户纳入国家行政权力网络，构成整个国家的基础，以此实现财税汲取、权力维系、社会稳定等目标。但是，自上而下的行政权力也会因基础性能力不足而导致“悬浮”于基层社会，面对基层社会中存在的权力真空，家户常常主动联结形成共同体对基层内部事务进行自主治理。例如：在“国家不在场”的传统时期，家户及其拓展形成的共同体往往承担着教育、养老、救济、抚恤等全方位的社会功能，形成了“国权不下县，县下皆自治”的基层治理结构；在“国家完全在场”的集体时期，家户的社会功能乃至生产功能，全部都被国家精心设计的人民公社制度所替代；在“国家半在场”的转型时期，家户的生产功能得到一定程度上的恢复，并推动着村级组织自治功能的回归，形成“乡政村治”的基层治理结构。总体来看，国家与家户在基层治理场域存在着功能互补效应，本文将进一步从家国功能互动的过程探讨基层治理单元的流变逻辑。
（一）基层治理单元流变的家国互动
基层社会的稳定关键在于国家与家户分别承担相应的职能，以此满足社会成员的各类生存以及发展需求。其中，国家在基层治理中发挥的主要作用既包括完成资源汲取、秩序维系等行政性功能，同时也包括社会保障、公共服务等服务性功能，家户在基层治理中发挥的主要作用则在于实现家户共同体内部的救济、教育、养老等服务性功能。在国家与家户功能衔接过程中，基层治理单元成为国家与家户发挥相应职能的最佳理想载体，不同历史阶段基层治理单元设置主要呈现为以下形态。
传统社会时期，国家权力的基础性渗透能力较弱，普遍对乡村社会和家户实施“无为而治”，往往只能在较高的地域范围中发挥作用；家户需要承担生产、生活所需要的社会功能，并且以血缘关系为主在更为广阔的地域范围上联结成为家户共同体，共同负责本地域范围内的治安、救济、教育等职能。于是，国家在综合考虑行政能力与成本后，通常选择以“县治”作为国家行政治理的基本单元。“里治”虽然名义上是国家授权掌管基层政治经济事务的“准行政化”组织，但乡里组织领袖的产生往往摆脱国家权力的实质性干预，深受宗族势力的影响，并依托宗族秩序对乡里社会进行治理，“里治”成为传统社会时期的自治单元。而在“县治”与“里治”之间，通常存在着“乡”这一中间层级作为自治与行政的缓冲环节。秦汉时期的“乡治”或许还能够受到县级层面的约束，力田、啬夫、游徼等乡官虽然是来自本地居民推举的基层领袖，但却有着官秩和地位。隋唐以降“乡治”的行政功能就大大减弱，由于国家税收从“税丁”向“税产”转变，资产更易隐匿且收税工作更为困难，基层治理人员的选任开始由道德、才能标准向权力、财力标准转变，基层治理工作由有官秩、有地位、领俸禄的乡官向强制性的徭役转变，进一步为士绅和宗族势力参与治理提供了空间。
从土地革命时期开始，中国共产党在基层乡村社会建立了层次分明的组织网络，并通过群众运动将绝大多数乡村民众纳入其中，这些具有统一领导和统一意识形态的群众组织取代了传统的宗族组织，显著提升了国家对民众的控制能力，使民众对国家形成了一种“组织性的依附”。中华人民共和国成立以后，中国共产党更是依托严密的基层组织体系开展土地改革，在将土地分配给农民的同时进一步将实际控制乡村的统治权集中到正式的国家政权组织体系中来。相对于传统社会时期，总体社会时期的国家基础性权力得到了极大增强，取代了家户共同体的“长老统治”成为乡村社会的唯一合法权威，并以此建立了自上而下的人民公社体制。在此背景下，总体社会时期的家庭功能完全被国家功能所取代，国家行政权力渗透到家庭生产生活的各个方面，基层治理单元逐渐呈现为以“生产队”为核心的表现形态，行政单元与自治单元高度合一。生产队既在政治层面承担着政治宣传、思想教育、政治整合和意识形态引导等基础任务，又在经济层面作为最基本的核算单元执行独立核算并自负盈亏，成为国家权力意志直接传达到基层社会的最终执行载体。
20世纪80年代初期，中国农村在国家制度改革与农民自发创新的双重作用下发生了剧烈变革。在经济方面中国开始实施家庭联产承包责任制，而在政治领域则开始实行村民自治制度，共同引发农村政治生活的根本性转变。随着国家权力开始从乡村社会退出，家户重新成为乡村治理的关键主体，为填补农村基层社会管理和公共事务可能出现的真空，农民群众开始尝试以自治的形式负责管理农田灌溉、防火、防盗等本村的公共事务和公益事业。于是，转型社会时期的国家权力由以往渗透到家户日常生活，转向更高层次的行政单元发挥其行政与服务功能；而家户功能则在国家权力缺位中重新被激发，共同组成联合体负责本村的公共事务和公益事业。因此，国家选择以乡级政权作为基层行政单元，家户则自发组织形成村级委员会作为自治单元。虽然转型社会时期同样呈现出行政单元与自治单元的二元分治，国家权力不断挤压乡村自治空间的势头得到有效遏制，但相较传统社会时期“中间层”的范围却得到极大压缩，村级治理中的行政支配与村民自治之间的矛盾和摩擦越来越多，二者存在一定程度的失衡。
（二）基层治理单元流变的曲线规律
从基层治理单元流变中的家国互动可以发现，基层治理中行政单元与自治单元的设置深受国家功能与家户功能的双重影响。一方面，国家需要将其行政权力向基层延伸，以此满足其行政性功能与服务性功能，但面对广阔的地域和众多的人口，政权组织在“纵向到底”的过程中往往存在基础性权力不足的障碍，越到基层其权力则越分散于社会，为行政单元划定了下限范围。另一方面，大量社会事务虽然可以由家户自我组织与调节，但往往只能在有限的地域范围内才能依靠地缘关系、血缘关系与利益关系结成相对稳定的共同体，为自治单元划定了上限范围。因此，国家功能在地域单元缩小时治理效益不断减少，形成向右下方突出的“国家功能曲线”；家户功能则在地域单元扩大时治理效益不断减少，形成向右上方突出的“家户功能曲线”。而行政单元与自治单元的设置都是为了更好地满足个体的社会性需求，通常地域半径扩大个体的社会需求越难以精准满足，个体对与自身密切相近的地域单元及其组织有更多的社会要求，因此本文进一步引入斜率为负的“个体社会要求曲线”。基于此，“国家功能曲线”与“个体社会要求曲线”的交点r1构成了行政单元的理想设置单元，在行政单元中，国家功能能够有效满足个体社会要求；“家户功能曲线”与“个体社会要求曲线”的交点r2则构成了自治单元的理想设置单元，在自治单元范围内，家户功能能够有效满足个体社会要求。同时，在行政单元与自治单元之间还有一个缓冲地带，受到家户功能与国家权力的共同影响，即个体的社会要求需要家户与国家共同满足，成为正式的政权组织体系与非正式的权力网格共同作用的“中间层”（见图2）。
而在不同的历史阶段，自治单元与行政单元在国家功能强度以及家庭功能强度的影响下呈现摆动趋势（见图3）。在传统社会时期，国家仅仅负责收税和维持社会基本秩序，对乡村社会和家户实施“无为而治”，家户必须承担生产、生活所需要的社会功能，自发联结形成家户共同体承担防卫、税收征纳和教化等功能。“国家功能曲线”和“家户功能曲线”呈现向右移动趋势，形成以“县政”为核心的行政单元与“里治”为核心的自治单元，“乡治”则成为行政与自治的缓冲带，既是县级政府的准行政机构，又深受地方社会网络的影响。随着国家治理能力的增强，特别是中华人民共和国成立以来的国家现代化建设的推进，国家开始取代家户分担养老、医疗、低保、社会救助等社会功能，“家户功能曲线”与“国家功能曲线”急剧向左移动，行政单元与自治单元高度合一，形成以“生产队”为核心的行政/自治单元。而伴随着人民公社体制废除后国家行政权力的主动退出，家户在重新获得土地承包经营自主权后开始谋求村民自主治理，“家户功能曲线”与“国家功能曲线”逐渐向右移动，最终形成了以“村治”为核心的自治单元与以“乡政”为核心的行政单元。虽然其整体结构与传统社会时期保持一致，但其“中间层”结构急剧缩小，因此也为行政介入自治提供了可能空间。
（三）基层治理单元流变的动力系统
在我国的历史发展过程中，基层治理单元设置呈现出显著的差异性与阶段性，这一过程受到诸多因素的共同作用。在家国互动的分析框架下，我国基层治理单元的流变主要受到以下因素影响：
第一，国家治理目标。在传统社会时期，国家的治理重点在于资源汲取而非供给，因此基层秩序的维护往往依赖血缘关系的家族权威。新中国成立后，中国共产党致力于在“一穷二白”的资源基础上推进国家现代化，工业化建设成为首要任务，由此设立人民公社体制，形成公社、生产大队、生产队的治理单元，加强工业化建设的原始资本积累。改革开放后，经济体制的转型促进了民主建设的进程，加强民主建设成为国家治理基层社会的新目标，各地开始进行了村民自治探索，由此催生了“乡政村治”格局的出现。
第二，国家治理能力。在传统社会时期，国家对基层社会的监控能力不足，管理服务能力与制度供给能力十分有限，以血缘关系形成的基层组织在维护基层社会秩序、供给管理服务方面发挥着重要作用。随着国家现代化的发展，国家政权的组织能力与监控能力不断增强，特别是新中国成立以后，国家依托政党下乡拥有具有更强的资源汲取能力与社会动员能力，基层行政单元的下沉趋势日益明显。虽然改革开放以来国家治理能力得到了进一步增强，但出于现代民主国家建设的考量，国家虽然拥有直接介入到个体家户的能力，但依旧为乡村社会的自主治理保留空间。
第三，家户组织能力。在传统社会时期，宗族和家族等非官方组织积累了相当的权威与资本，并展现出显著的自治能力，国家能够高效借助民间组织的自治力量对基层社会进行管理。新中国成立后，新兴政权解构了原有的有组织性的基层社会结构，从而削弱了基层社会的自治力量，导致国家治理呈现出“强国家，弱社会”的特点。直到改革开放时期，基层社会才重新获得了自主发展的空间，但相较于传统社会时期，家户的血缘纽带在许多地区被极大地弱化，以经济社会组织为基础的社会力量开始蓬勃发展，加强基层社会力量的培育成为优化基层治理格局的重要取向。
第四，家户联结程度。随着经济水平的提升，乡村地区居民的经济社会活动范围也在不断扩大，这对基层治理单元的设置产生了重要影响。在传统社会与总体社会时期，国家对人口流动的控制程度较高，村民的活动范围往往局限在狭小的村社以内，因此在基层社会形成了复杂的社会关系网络。而随着市场经济的快速发展，人们社会关系和活动领域的扩展无疑增加了基层治理的复杂性，这要求根据人口流动的变化，对治理单位进行调整或对管理制度进行创新。
四、家国关系调适中的基层治理单元适配路径
在“乡政村治”的治理模式下，国家与乡村社会长期维持着一种若有若离的关系。但是，随着农业税制的改革以及国家资源不断向农村地区倾斜，以及大量农村劳动力向沿海地区转移，原本的行政与自治二元分治的格局开始逐渐解体，导致基层治理单元也出现各种错位现象。面对当前基层社会发展出现的新问题，需要重新寻找家国功能互动的稳定“接点”，实现基层行政单元与自治单元的有序衔接。
（一）基层治理单元的错位现象
随着经济和社会的发展，特别是农村劳动力大量进入城市，家户社会功能开始无法适应新的变化，国家权力重新渗透到乡村社会的方方面面。在“国家功能曲线”上，国家开始以项目进村、资金进村、干部驻村等方式全面进入乡村社会，“国家功能曲线”开始重新向左移动；在“家户功能曲线”上，为实现家庭的最大化积累，农民家庭形成以代际分工为基础的“半工半耕”家计模式，并在教育目标的推动下，完成了“一家三制”的家计重构，形塑出了年轻妇女进城陪读、青壮男性异地务工、中老年夫妇村庄务农的策略安排。“离土又离乡”的家户分工导致当前家户的社会功能几乎丧失，仅仅保留单一的生育、生产与生活功能，“家户功能曲线”也逐渐向左移动。于是，在“国家功能曲线”与“家庭功能曲线”的双重作用下，现阶段的基层治理出现不同程度的行政要素与自治要素衔接错位问题，主要表现为：
第一，利益错配。随着大量农村人口向城市迁移，农民与村庄的日常生活和公共事务的联系不断减少，对村庄的归属感和认同感也在逐渐降低，导致农民参与基层治理的动力普遍不足。农村人口的外流不仅带走了一部分劳动力，也削弱了村庄的社会结构和凝聚力，年轻一代更倾向于向城市寻求更好的教育和就业机会，导致农村社会结构出现老龄化和空心化，进一步丧失基层自治活力。而在村庄内部，目前全国各地正在普遍推行合村并居改革，村域面积相较以往大幅度增加，一些村民居住距离相隔十几甚至几十公里。村域面积的增加虽然减少了行政成本，但也导致村民彼此互不熟悉，生产与生活缺乏过多交集，社会关联度低。尽管同属一个村，但原有的“熟人社会”已被打破，代之的是“半熟人社会”或“公众社会”，村民对新村的认同感、归属感以及利益联系程度进一步降低。
第二，供需错位。伴随“三农”政策的调整，国家开始以“项目制”的形式在农村开展公共服务项目与基础设施改造项目，推动国家资源不断向农村倾斜。但是，项目的实施并非完全基于村民自发的需求，而是由国家层面统一规划和推动，导致部分惠民项目与村民的实际生产生活相脱节。特别是在项目进入村庄的过程中，工程任务是由“上面”规划布置，工程资金是由“上面”拨付安排，工程质量是由“上面”检查验收，对负责工程干部的考核奖惩也是由“上面”决定实施。在自上而下的项目安排下，乡镇政府往往直接通过资源配置、政策安排来提供公共产品，没有充分考虑农民实际意愿与自主能力，村委会也未能有效将村民组织起来形成比较集中的需求事项，公共项目的供需错位越来越明显，“干部干、群众看”的现象普遍出现。
第三，权力错置。村干部位于国家与社会的“接点”，既扮演着国家权力的“代理人”角色，又扮演着村民利益的“当家人”角色。进入新世纪后，村干部原本应有的“代理人”与“当家人”角色之间的冲突已经基本消失，他们的角色定位制度性地倾向于“代理人”。一方面表现为干部报酬的“财政化”，村干部报酬纳入政府财政预算，甚至部分地区还对村干部实施养老金制度和假期公费旅游等福利待遇。另一方面表现为干部事务的“行政化”，村干部的工作内容更多是履行政府管理所需要的信息采集、核对、证明等职能，以及接待政府部门的专项工作检查，并且也需要根据政府管理要求实行“台账化”。与此同时，村级事务中“政经不分”也进一步导致基层治理出现结构性困境，既表现为村支部书记、主任“一肩挑”后村干部完全成为乡镇党委和政府的行政工具，也表现为行政事务下沉导致村干部缺乏发展经营型集体经济的能力与精力。
（二）基层治理单元的适配路径
面对当前基层社会发展出现的新问题，各地正积极探索行政上移、自治下移等方式调整基层治理单元，以此探究基层治理有效性的稳定“接点”。但是，基层治理效能的发挥并非完全通过调整治理单元可以实现，还需要注意到家国互动对基层治理单元适配性产生的深刻影响。既需要重新优化“国家功能曲线”与“家庭功能曲线”的作用方式，重新寻找行政功能与自治功能协调发挥的稳定节点；也需要高度重视行政与自治的联结方式，以更有效的机制建构起行政与自治的“中间环节”。
第一，“找回家庭”：瞄定基层治理的社会基点。在中国传统社会文化中，家庭不仅是私人生活的场所，而且与社会治理有着紧密的关联。自废除农业税政策实施以来，农民与国家的关系发生了改变，乡村治理的动力机制逐渐与乡村社会基础脱节，国家权力下沉到农民家庭的“生活小事”中，进而在福利依赖中增加了乡村治理的成本。因此，必须重新在基层治理中“找回家庭”，发挥家庭而非国家在移风易俗、伦理秩序、子女教育等方面的基础性作用。一是重构家庭治理价值，积极引导村组围绕依据环境卫生、公益活动、乡风文明、诚实守信、移风易俗等内容制定村规民约，形塑“大家”共同的治理价值。二是搭建家庭治理平台，通过生活化、常态化的户院治理阵地，将家户横向联结起来。例如，四川省通过乡村“坝坝会”平台，发挥社情民意的“中转站”作用，有效将家庭情感矛盾、家庭成员冲突、家庭经济纠纷化解在村坝。三是完善家庭治理激励，积极探索以家庭为单元的积分制管理。例如浙江省杭州市富阳区永昌镇的“风尚指数”、东洲街道的“公望指数”等，打造公开化、标准化的量化指标体系，以积分动态管理助推治理参与。
第二，“分治单元”：均衡自治与行政双重功能。基层治理单元既要能够有效承载行政，也要能够有效承载自治。其中，行政单元往往需要在较大范围内才能发挥更大效益，自治单元则需要在较小范围内才能够寻找功能发挥的社会基点。因此，有必要将行政单元与自治单元进行区分，以功能分类的形式推动单元分治。一方面，将自治单元下沉至村民小组、自然村和小区等微观单元，发挥规模越小越能形成情感共同体、利益共同体的优势，以此展开“微自治”的治理形式。例如，广东省清远市积极推动“村民自治重心下移”，通过将村委会下移到村小组或自然村一级和建立村民理事会等方式，加强村小组的建设，在村小组实现了激发自治活力和提升治理能力的目标。另一方面，优化乡镇政府的行政服务职能，按照权力下放、权责一致的原则，将由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放乡镇政府，重点扩大乡镇政府在公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务能力。由于乡镇政府并非完整的一级政权组织，因此也需要将乡镇政府难以承接的部分行政管理事项移交到县级政府，增强县级政府统筹城乡发展的空间功能。
第三，“畅通中间”：增强村级组织自治服务效能。针对当前村级组织行政化管理趋势不断提升，村干部忙于填写报表台账、迎接工作检查、拍照留痕等上级交办事务，村民自治职责无暇顾及的职责错位现象，要切实减轻村级组织行政负担。一方面，应建立村级事务准入清单，通过清单化管理机制推动村级自治事项与行政事务分离，厘清村级组织自身履职事项和协助上级单位工作事项的职责和边界。例如，四川省德阳市对村（社区）日常事务中有关重大事项和一般事项进行全面梳理，设立了“村级事务清单”“开具证明事项清单”“报表台账清单”等3类清单，清理整顿以往村级党组织过多承担的行政事务，将村级组织开具证明事项从以前的62项减少到4项，切实为村级组织减轻行政负担。另一方面，要强化村级组织的自治孵化功能，按照地域相近、利益相关、血缘相联等因素，加快培育红白理事会、乡贤调解队等群众自治组织。例如，四川省夹江县凤桥社区积极探索“末梢”治理新方式，打破常规行政单元界限，按照姓氏和距离将社区划分为16个院坝联盟，选出联盟长、定期召开联盟会议，撬动更多资源参与公共事务、解决公共问题。
作者简介：王敬尧，四川大学公共管理学院教授、博士生导师；郑鹏，四川大学公共管理学院博士研究生;中国乡村发现网转自：《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2025年第2期
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