摘要：党的二十届三中全会提出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。”推进城乡融合发展，必须立足中国式现代化这一目标。当前，城乡发展正面临来自人口规模、共同富裕、生态文明、文化传承、粮食安全等多方位的现代化挑战，凸显着市场经济体制与城乡二元体制、城乡区域结构与整体发展需要、短期发展导向与长期发展目标之间的矛盾。实现中国式现代化，不能简单寻求城乡关系改善，而要从体制、结构、标的三个层面深度融合城乡，加快城乡要素市场化改革、构建协调紧凑空间布局、引导发挥城乡比较优势。
关键词：城乡融合发展；中国式现代化；必然要求；实现路径
党的二十届三中全会提出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。”这一论断有两点重要意义：一是指出城乡融合发展是中国式现代化的底线要求，没有城乡融合发展就无法实现中国式现代化；二是确立城乡融合发展的内在规定性，城乡融合发展需要立足中国式现代化确立其内涵。正如习近平总书记所说：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”如何理解城乡融合发展与中国式现代化的内在联系？需要基于中国现实国情，分析当前的城乡发展与中国式现代化目标之间的落差，准确把握城乡关系中的主要矛盾，从而提出未来城乡融合发展的方向。
一、问题的提出
“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动”。纵观人类发展史，城乡矛盾是世界上任何国家推进现代化都必须面对的问题。西方经济学将城乡发展视作经济发展的自发过程。代表性观点如城乡二元结构理论，认为由于工农生产率的相对落差，发展中国家农村剩余劳动力会持续向城市转移，直至达到“刘易斯拐点”。费景汉和拉尼斯修正了刘易斯模型，认为城市扩张的同时也需同步提高农业生产率，才能实现“商业化点”之后的现代化进程。在这种逻辑下，工业化成败决定了现代化成败，“以工补农”是发展中国家解决城乡矛盾的主要手段。
现有学者普遍承认，中国式现代化与西方式现代化是不同的，因此中国化解城乡矛盾的路径也具有特殊性。新中国成立以来，中国城乡关系呈现出“城乡二元-城乡统筹-城乡一体-城乡融合”的阶段转变。自党的十九大正式提出“城乡融合发展”以后，学界对其进行了丰富探讨。
一是梳理城乡融合发展的生成理路。马克思城乡关系演变理论指出随着生产力发展，城乡关系会经历“混沌-对立-融合”三个阶段。我国的城乡关系演进包括社会主义革命和建设时期的快速工业化的“城乡兼顾”阶段、新时期改革开放和社会主义现代化建设的“城乡互动”阶段，以及新时代全面建设社会主义现代化国家进程中的“城乡融合”阶段。城乡融合发展旨在进一步解决城乡二元体制带来的发展不充分、不均衡问题。
二是剖析城乡融合发展的概念内涵。从政策话语变迁的视角出发，城乡融合发展是对“城乡统筹”与“城乡一体化”的继承和升华。城乡一体化是目标、城乡统筹是手段、城乡融合发展是过程，其是城乡要素、产业、居民、社会、生态的全面融合，本质上是共建共享共荣的“城乡生命共同体”。区别于“以工补农”或“以城带乡”，城乡融合发展指城乡两极双向推进下的协同交融发展。
三是探究城乡融合发展的实践进路。制度视角下，要推进土地制度改革以加速城乡融合与经济增长，也要在一般均衡视角对户籍制度、公共服务均等化制度、土地市场一体化制度进行联动改革。也有学者基于新型城镇化、乡村振兴、县域经济发展的视角提出了城乡融合发展的改革方案。社会学视角下，城乡融合发展还需理顺乡土社会关系，以乡村内生性的本土社会资源撬动产业发展。
既有研究对我国城乡融合发展进行了有益探索，并提出了一些改革路径。然而，大多研究的基点是城乡在经济发展中自发呈现的问题，而未将城乡融合发展纳入到中国式现代化这一宏大背景当中；同时，既有研究也大多将中国城乡发展中出现的问题视作单一制度或经济问题，缺乏多维视角的分析。党的二十届三中全会立足中国式现代化，为城乡融合发展指出了方向。只有把握中国式现代化这一目标，明确中国城乡发展的现状特征和未来趋势，才能准确提出契合中国本土特征的推进路径。
为此，本文从“中国式现代化”的视阈对城乡融合发展进行考察，从“人口规模、共同富裕、生态文明、文化传承、粮食安全”五个方面分析城乡发展中的挑战；并将其进“城乡体制-空间结构-发展标的”三维分析框架当中，剖析复杂艰巨挑战背后的矛盾成因，揭示中国城乡发展挑战是由于特殊的城乡体制安排、空间结构差异以及发展目标失衡所共同导致的结果，进而回应以下问题：中国式现代化进程中城乡发展的面临什么挑战？其所反映的深层次矛盾是什么？中国城乡融合发展的进路是什么？
二、中国式现代化中的城乡发展挑战
党的二十大报告指出，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化规定了城乡发展的“应然”方向，但城乡发展的“实然”展现与之存在落差。这里围绕中国式现代化五大特征：超大规模人口、共同富裕、人与自然和谐相处、物质与精神文明相协调、走和平发展道路，分析当前城乡发展中的多重挑战。
（一）人口规模挑战：人地关系紧张且人力资本短缺
党的二十大报告指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”。第七次全国人口普查显示，截止2021年我国人口总数为14.4亿，约占全球的18%。要保障如此巨大规模的人口整体迈入现代化社会，需要平衡人口与资源的紧张关系，也要促进劳动力要素实现高效配置。然而，当前城乡发展面临人地关系紧张且人力资本短缺的复杂境况。
首先，人地关系紧张与劳动力配置不合理并存。在其他要素不变的情况下，人口规模巨大意味着人均资源占有量处于相对不利的地位。对于农业发展而言，我国呈现出显著的“人地矛盾”。据统计，2023年中国人均耕地面积只有0.089公顷，远低于其他经济体同期水平。与此同时，较少的耕地却集中了巨大比例的劳动人口，农业劳动生产率较低。2022年，中国农业劳动力占比为24.1%，农业劳动生产率为5万元/人，相比其他中高等收入国家，我国农业从业人员相对份额较高、农业劳动生产率却较低。
其次，人口规模巨大与人力资本短缺并存。从城市来看，受全球贸易影响，就业于低端制造业和服务业的农民工面临挤出效应，非技术型劳动力可能会面临就业危机，农村劳动力质量难以适配城市产业转型。从农村来看，到2035年，我国农业科技进步贡献率要超过70%，农作物耕种收综合机械化率为要超过85%，随着技术进步与规模化、机械化生产的推广，农村劳动力需求更少、劳动力质量要求更高。而根据第三次全国农业普查，2016年，我国初中以上受教育程度的农业生产经营人员仅占8.2%，这不符合未来农村发展的人力资本要求。同时，未来农村将会进入深度老龄化阶段，加剧人力资本短缺态势。
（二）共同富裕挑战：城乡差距过大
实现全体人民的共同富裕是中国式现代化的本质要求。2023年，我国人均GDP达1.268万美元，超过世界平均水平；人均GNI达12597美元，已非常接近高收入国家门槛。经济发展所取得的巨大成就，不能以城乡贫富差距为代价。习近平总书记强调：“如果在现代化过程中把农村四亿多人落下，到头来‘一边是繁荣的城市，一边是凋敝的农村’，这不符合我们党的执政宗旨，也不符合社会主义的本质要求。”
当前，城乡收入差距问题仍然严峻。“十四五”规划指出：“我国发展不平衡不充分问题仍然突出”，“城乡区域发展和收入分配差距较大”是重要问题。近十年来，我国城乡人均收入比值逐渐缩小，但绝对值差与中位数差正显著增大（见图1）。2023年我国城乡人均可支配收入比为2.39，逐年降低；而绝对值差与中位数差分别为30130元28374元，较2014年分别扩大了64.2%和65.6%。而从比值来看，美国等OCED国家的城乡人均收入比大多处在1.25以下。参照此标准，如果按照当前我国城乡收入比每年0.06左右的下降速率，我国至少还需要19年的时间才能对标OCED经济体。
图1 2014-2023年我国城乡收入绝对值差与比值
数据来源：2014-2023年《国民经济和社会发展统计公报》。
图2 2017-2022年我国农村基础设施普及率
数据来源：2017-2022年《中国城乡建设统计年鉴》。
除收入差距外，城乡物质生活条件的差距也很明显（见图2）。其一，农村基础生活设施较为落后。据统计，2022年我国农村供水普及率为86.02%，燃气普及率为39.93%，意味着仍有七千多万的农村人口无法享受到便利安全的用水条件，三亿多的农村人口仍使用木材或煤炭作为燃料。党的二十大报告指出，到2035年要基本实现现代化，其中农村要具备基本现代化生活条件，显然较这一目标仍有差距。其二，城乡教育、医疗等民生服务以及社会保障差距较大。以每千人执业医师数量为例，城乡长期维持在2-2.2倍的差距，且农村普遍缺乏能够长期留下来的教育、医疗人才。从养老保障来看，2023年我国城镇职工基本养老保险年人均养老金为44913元，而城乡居民基本养老保险年人均养老金仅为2671元，农村居民的养老保障水平仅为城镇职工的6%。
（三）生态文明挑战：可持续发展问题
坚持人与自然和谐相处是中国式现代化的基本特征之一。马克思认为，资本主义生产模式下的城市集中，忽视人与自然的交换关系，带来生态破坏问题。避免发展对生态文明造成的破坏，是中国式现代化的应有之义。然而，在我国推进城镇化进程中，不可避免地带来一系列仍待解决的环境问题，中国式现代化面临可持续发展挑战。
改革开放以来，城市和乡村双双陷入到经济发展的大漩涡之中。一些耗能高、污染重的化工、造纸等行业以联营、分厂等名义进入农村地区。由于监管缺失，乡镇企业一方面未经处理将“三废”排入环境中，另一方面大量砍伐森林和占用耕地，使农村农业生态成为了乡镇企业蓬勃发展的牺牲品。20世纪90年代以后，我国进入到压缩式工业化的快速发展阶段，但快速扩张的城市空间以及不合理的发展策略，也带来了资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足等重要问题。近些年来，得益于党和国家对生态文明的高度重视以及相关法律法规、政策文本的出台，我国城乡环境问题得到显著改善。但同时，以大气污染为主的“城市病”以及农村面源污染等诸多生态问题仍有显现，人与自然的紧张关系仍然没有得到根本上的扭转，自然环境被破坏所带来的可持续发展问题仍待进一步解决。
（四）文化传承挑战：城镇化进程中的文化危机
中国式现代化是物质文明与精神文明相协调的现代化，保护乡村文化实现精神文明的重要任务。“乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力”。推进中国式现代化，要保护好发源自农村的文化遗产，让城乡文明交相呼应、融合互鉴，不能让农村变成荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。
我国农村拥有大量的文化遗产，但在城镇化进程中面临传承挑战。我国通过认定的全球重要农业文化遗产总数达到18项，是世界上通过认定数量最多的国家。同时，我国也是目前世界上拥有非物质文化遗产数量最多的国家，其中有73%以上的非遗项目保存在农村，与乡村生活息息相关，与乡村发展血脉相连。然而，在城镇化的进程中，农村丰富的文化遗产正不断被破坏。据统计，2000年到2020年，我国自然村数量从363万下降到236万，在二十年的时间内减少了127万个，其中包含大量传统村落。同时，由于城乡经济悬殊，乡村文化价值被扭曲、乡村文化魅力消失的问题也很严重。产生的后果是，城市文化对乡村文化进行暴力改造，对于传统村落强硬复刻城市文化价值体系，造成大量文化资源遭到破坏，造成“千城一面”、“千村一面”的景象。
（五）粮食安全挑战：粮食生产保障问题
中国式现代化要走和平发展的道路，粮食安全是我国应对不断变化的国际局势的基石与底气。新冠疫情以来，40余国出台100多项限制粮食等农产品出口措施；2023年全球约21.5%的人口面临极端粮食不安全问题。面对全球粮食供应的不确定性与风险，必须“全方位夯实粮食安全根基”“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。然而，当前粮食安全面临两大挑战。
一是粮食表观自给率逐渐下降。“在粮食安全这个问题上不能有丝毫麻痹大意，不能认为进入工业化，吃饭问题就可有可无，也不要指望依靠国际市场来解决。”作为确保国家安全的“压舱石”，粮食安全要求将粮食自给率保持在较高水平。近年来，随着城镇化进程加速、城乡居民生活水平提高以及膳食结构变化，我国居民粮食消费水平不断增长，然而粮食产量增幅与粮食消费增幅难以协调。按照农业农村部公布数据，2023年，我国粮食表观自给率仅为81.3%。这意味着当前我国有将近20%的粮食依赖进口，粮食安全问题愈发严峻。
二是保障粮食安全与促进农民增收存在矛盾，耕地面积不断减少。在人地关系紧张的背景下，我国土地租金较高，造成粮食生产成本较高，但粮食价格的上涨幅度受限，这使得种粮的收益较低。2019-2021年种植蔬菜、水果的平均成本利润率为种植粮食的17.3倍和5.0倍，相较于种植其他作物的村庄，粮食为主要种植物的村庄人均收入低约20%。粮食收入的比较收入低，也损害着农民的种粮积极性，“非粮化”、耕地撂荒等现象严重，粮食作物播种面积占比整体上呈下降局势（见图3）。同时，比较“一调”和“三调”，除黑龙江、新疆、辽宁、吉林、内蒙古外，其余省份的耕地面积都有不同比例的降低，甚至逼近基本农田保护面积指标，这直接影响着粮食生产的基础。
图3 2012-2022年农作物、粮食作物播种面积变化
数据来源：根据国家统计局《中国统计年鉴2023》相关数据制作
三、中国式现代化视阈下城乡发展的三组矛盾
中国式现代化进程中的城乡发展挑战兼具复杂性与艰巨性，需要对其内在矛盾进行系统分析。西方经典理论将城乡关系视作简单经济学问题，以效率提高或经济增长为研究主旨，显然对中国式现代化进程中的城乡挑战缺乏解释力。本文认为，之所以存在上述挑战，需要从体制、结构、标的三个维度进行分析。
（一）市场经济体制与城乡二元体制之间的矛盾
我国城乡关系最显著的特征表现为城乡二元体制，即国家在推进现代化进程中差异化地塑造了城乡发展战略。在社会主义革命和建设时期，为适应生产力发展，加快将我国从落后农业国变为工业国，国家采取了迅速工业化的策略，通过工农产品价格“剪刀差”的经济政策与户籍迁移限制政策，形成了农村支持城市的城乡二元体制。
改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的推广，粮食产量和农业生产率显著提升，城市的改革相对缓慢，城乡人均收入比不断缩小，在1978年达到2.17。但随后出台的城市偏向型政策以及城市价格体系和金融体制改革，使得城乡收入差距不断扩大。与此同时，城市和乡村的流动限制也逐渐消解，大量农村劳动力流入城市。尤其是加入世贸组织以后，农村为城市制造业发展提供了大量劳动力，塑造了超大规模的人口流动浪潮。然而国家对农村的市场化改革仍实行具有限制性的体制安排，在“居民权利、要素配置、公共服务、产业布局”上采取了一系列二元制度，这导致即便劳动力大量转移后，二元结构仍未消除。
可以说，改革开放以后，中国的经济发展呈现出市场经济体制与城乡二元体制交织的局面，伴随现代化进程不断推进，这两种体制的内在矛盾愈发凸显。不可否认，在一定发展时期内，城乡二元体制具有“保护型”特征，农村在现代化进程中发挥着“蓄水池”功能，农民在面临高度竞争的城市环境时，可以选择性地返回农村，避免了许多发展中国家出现的“城市贫民窟”现象。但也正因为城乡差异性的体制安排加大了市场对于农村资源配置的交易成本，使得农村土地、劳动力等要素在市场经济发展中的配置效率较低，城乡差距不断固化。
第一，城乡要素流通不畅，降低了资源配置效用。通过市场在资源配置中发挥决定性作用，竞争型的市场体制显著地推动了中国经济发展。然而，由于城乡体制差异，城乡要素存在权能不对等的现象，阻碍城乡要素的双向流动，使得农村要素难以有效与市场衔接。作为农村最重要的资源，土地交易受到国家严格管控，使得土地难以通过市场化机制发挥其应有经济效益，严重制约着农业农村的发展能力。同时，国家对于资本等要素进入农村也存在着相应的限制。农村要素确权改革、土地抵押、宅基地转让等改革等相对滞后，完善的价格机制尚未形成，资本进入农村容易面临价格信号失灵、制度成本较高的问题。在要素无法充分与市场融合时，农村发展就会受到制约。
进一步，城乡二元体制也限制了农民公平参与市场竞争并获得合法收益的权利。从收入来源上看，2023年城乡居民财产性收入比值为9.99，显著高于其他收入比值（见表1）。这反映在城乡二元体制和市场经济体制交织下，城乡居民的收入分配机制存在不公平。城市居民更容易通过房产等资产获取收益并积累财富，而在农民的收入则呈现单一化，农民利用土地、房屋等获利能力较弱。同时，2023年城乡居民工资性收入差值为22158元，是导致收入绝对值差的主要原因。这既是由于农民参与市场竞争的能力较弱，也是由于户籍歧视导致农民工无法获得公平工资的现象仍然严重。换句话说，尽管农民的生产生活遵循市场逻辑，但农民的收益分配并不完全以市场决定，这导致了城乡居民收入差距的扩大。
表1 按收入来源划分城乡居民人均可支配收入与比值
数据来源：根据国家统计局《2023年居民收入和消费支出情况》相关数据测算
第二，即便城乡逐步形成了相对自由的劳动力流动，但户籍制度造成了农民权利和能力的隐性剥夺。阿马蒂亚森曾就贫困产生的原因进行了分析，认为贫困不仅是指收入层面，而是能力和权利的失败，这意味着贫富差距的产生并不能简单归咎于经济能力，而是多个维度的能力和权利的不平等。聚焦我国城乡发展历程，城乡二元体制性差异以及城乡权利开放的差异，固化并加剧了城乡不平等。改革开放以后，我国农民大规模向城市流出，形成了一个涵盖城乡的劳动力市场，劳动力价格一定程度由市场配置决定。但同时，城乡二元体制下，户籍制度使得农民以及农民工无法享有与城市居民同等的子女教育、住房保障、医疗保障、养老保障等。长期来看，且既有的城乡社会保障体系与公共服务体系存在巨大鸿沟。当农民缺乏平等获得社会保障与公共服务的权利，农民的生存和发展能力会受到更为长远的影响，当农民遇到重大变故时更缺乏风险防范的能力，例如当农民失业返乡或失能时，其养老金水平远低于农村最低收入标准，如果不谋求其他劳动收入，仍需要通过农村最低生活保障维系其生计。另外，在城乡教育资源差距下，农民也更难提升自我人力资本，更难在高度竞争的劳动力市场中获得发展机会，反而可能会加剧社会流动受阻、城乡贫富差距固化。
尽管自党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”以来，我国出台税费改革、农业补贴等大量“以工促农、以城带乡”政策，但资源配置不优、城乡收入差距并未得到根本解决。城乡人均收入比在一定时期内还在不断攀升，在2009年达到3.33的峰值。相较于韩国等国家在20世纪后期实行的乡村发展战略带来的城乡收入差距的快速降低甚至扭转，我国城乡收入差距比值起点高、降速慢，也远没有从根本上扭转城乡收入差距不对等关系。面对城乡二元体制和市场经济体制交织的独特国情，以财政转移为主的政策设计并不能高效地转化为农业农村的市场竞争优势，更无法转化为农民参与并赢得市场竞争的权利和能力。因此，如果无法根本上化解市场经济体制与城乡二元体制之间矛盾，政府对于农村的相关投入就很难发挥效用，资源高效配置以及城乡共同富裕就难以实现。
（二）城乡区域结构与整体发展需要之间的矛盾
中国现代化进程的另一个显著特征表现在，时空条件下的城乡区域发展不均衡。相比起美欧等先发国家，中国需要在几十年的时间内对西方200年现代化进程进行超越，需要寻求不同的发展策略。中国原有的发展策略是围绕大城市和沿海地区的，使得空间结构呈现两大特征：一是资本、劳动向大城市与超大城市集聚，相关的财政、产业、技术政策也促进了这种城市极化效应；二是区域的工业化和城市化也呈现出极化现象，东中西发展不均衡。
德国发展经济学家赫希曼（A.O. Hirshman）曾提出“极化-涓滴效应”，用以解释区域发展的差异性。在市场经济推动下，经济活动会向区位条件优越的地区集聚从而产生“极化效应”；而长期来看，增长极会反过来向落后地区转移生产要素，从而产生“涓滴效应”。而从我国的区域发展差异来看，以大城市和东部地区为主的增长极对我国经济腾飞提供了助力，然而这种极化效应所产生的扩散效果还比较弱。截至2018年，“京津冀、长三角、珠三角”三大城市群用不足7%的国土面积，汇聚了全国28.7%的人口，创造了41.9%的国内生产总值。但是，当前极化所带来的经济效应正呈现衰减态势，但“涓滴效应”还不显著。极化和涓滴的断裂，体现了城乡发展和区域发展之间的结构性失衡，带来城乡发展挑战。
首先，大城市的极化效应制约着城乡整体发展。我国早在2001年就提出要“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”。然而，在全球化和经济发展需要的导向下，中国的城市化不可避免出现两极分化。一是大城市，尤其是特大、超大城市的集聚效应愈发显著，逼近资源承载力极限；二是绝大多数小城市和小城镇由于缺乏产业支撑和公共服务，呈现出萎缩态势。理论上，城市集聚发展能够带动周边农村地区发展，产生外溢效用，然而中国面临的情境是，大城市的产业结构缺乏与农村产业结构的联系，连接农村的小城镇发展动力不足，梯度城乡发展体系没有构建起来，无法形成相应的价值链，大城市积累的资源和技术也无法向乡村扩散，城乡在分工协作、经济循环中存在壁垒。
同时，大城市的极化效应带来城市生活环境恶化与生活成本激增，增加了城市对于农业转移人口的推力，不利于深度城市化。由于中小城市缺乏吸引力，大量农业转移人口不断向大城市集聚，当人口规模超过了城市自身的承载力，就会出现各类城市病；城市生活成本也随人口密度增大而激增，降低农业转移人口的落户意愿和落户能力，农民只能不断往返于城乡之间。2023年底，我国常住人口城镇化率达到了66.16%，而户籍人口城镇化率为48.3%，全国农民工总数量达到2.97亿，约占全国总人口的20%。当农业转移人口市民化程度较低，农村土地等要素也就难以得到释放和活化，城乡差距会进一步拉大，城乡发展陷入恶性循环。
其次，区域的极化效应也制约着城乡整体发展。当前，大部分东部沿海地区已进入工业化后期，而中西部地区仍处在工业化中期，整体上呈现大中小城市和小城镇零散分布、都市圈在东南沿海地区集中的局面。东部沿海地区的极化效应，一定程度上形成了对中西部地区发展机会的剥夺，固化了区域之间的不均衡格局。一方面，区域壁垒导致东部发展成果无法向中西部扩散，并强化着东部地区的集聚效应；另一方面，东部地区具备较为完善产业结构和功能，增加了产业向中西部地区进行转移的粘性。从农民工流动幅度来看， 2023年中部和西部地区农民工的跨省流动比例仍高达51.7%和44.5%，远高于东部地区的13.8%，反映着中西部地区城市就业机会欠缺，后果是大量人力资本流出，反过来也制约着中西部进一步发展。同时，东部地区由于有较好的产业基础，城市对于农村的扩散效应也会更强，相较于中西部地区，东部地区农民的人均可支配收入增长幅度更大（见图4）。根据第七次人口普查，当前我国东部地区的常住人口城镇化率为70.76%，而中西部则分别为59%和57.27%，中西部农村人口比例远高于东部。意味着中西部地区是未来推进城镇化、缩小城乡收入差距的主战场。如果不解决区域极化现象，大量中西部农村的发展就会受到制约，全国意义上的共同富裕也就难以实现。
图4 2013-2022年东部、中部、西部地区农村人均可支配收入绝对值变化
数据来源：根据国家统计局《中国农村统计年鉴2023》相关数据制作
（三）短期发展导向与长期发展目标之间的矛盾
显然，中国式现代化是全面的现代化，不仅要考虑短期收益，更要长期可持续。为此，城乡发展也应当是全面的，在经济发展时也要充分考虑生态、文化、粮食安全目标，才能真正实现中国式现代化。然而，在我国发展的进程中，大量政策以经济发展作为短期发展导向，忽视其他方面的各个要求，带来生态、文化、粮食安全的发展挑战，不符合长期发展目标。本质上，短期导向与长期目标的矛盾反映城乡价值目标割裂，城乡比较优势难以彰显。
首先，经济发展指标曾一度成为地方政府的主要目标，其后果与中国式现代化的长期发展目标不符。中国的经济增长与政府体制密切相关，政府内部通过对将地方政府经济发展绩效与地方官员的政治绩效相挂钩，塑造了具有“强激励”性质的“晋升锦标赛”。“晋升锦标赛”导致地方政府往往为了争夺上级注意力，过分追求经济发展的短期效益。相较于农业资源开发过长的回报周期，工业追求利润和效益，往往见效较快，因此地方政府普遍采取简单的、粗放式的经济发展方式。一是发展乡村工业，但由于产业同质化严重、造成了大量污染问题以及工资比较优势缺乏的原因，乡村工业难以在与城市工业竞争中生存下来，不仅造成城乡资源误置，更对乡村生态资源、土地资源造成不可逆的破坏。二是着重发展城市工业，带来的后果就是城市始终掌握发展正义的话语权，农村价值往往被剥离在经济发展之外，农村的生态保护、文化保护以及耕地保护需要让步于城市发展，城市发展也对农村的生态、文化以及农产品供给造成大量的负外部性影响。
短期发展导向与长期发展目标之间的矛盾，更反映出相应的制度设计中缺乏对于城乡比较优势的考察。大卫·李嘉图曾提出比较优势理论，认为在国际贸易中不同国家根据比较优势形成国际分工可以优化贸易体系，对于解释当前城乡发展存在的挑战也有启发意义。城市和农村本就在功能上有差异，城市在资源集聚与技术发展具有优势，而农村则在自然资源、文化资源与土地资源方面有优势，只有充分发挥城乡之间的比较优势，才能实现城乡共赢。由于生态、文化、国家安全等目标无法快速且直接地转化为经济绩效，农村的生态资源、文化资源并未被合理利用，反而许多地方政府打着经济发展的旗号，将城市的污染向农村转移、忽视农村宝贵的文化遗产、大量耕地被违法违规占用于城市发展，从而带来城乡发展陷入扭曲和割裂的局面。当中国式现代化对生态文明、文化传承、粮食安全做出要求时，现有的城乡发展面貌无法做出及时回应。
其次，随着乡村振兴战略的实施，农村所具有的比较优势逐渐彰显出来，但实践中受制于城乡价值体系的断裂，农村的生态、文化、耕地价值并未被最大程度激活。2021年通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》总则第三条指出：“充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能”。乡村振兴战略所强调的农村功能，与中国式现代化对于城乡发展的内在规定具有高度一致性，彰显着农村的比较优势。然而，虽然国家出台了一系列围绕农村生态保护、文化保护与粮食种植补贴政策，但大多遵循限制或补贴策略，强调对先前所造成的环境污染、文化破坏、耕地损失进行弥补，并未将农村所具有的资源真正进行活化。根本上，虽然农村价值得到了强调，但城乡价值体系没有融合，农村的生态资源、文化资源、耕地资源难以转化为经济效益，对于城市的资本、技术等要素的吸引力和附着力较低，农村的比较优势并未被高效利用起来。甚至由于限制型的发展策略，可能会潜在地剥夺农民的发展正义，农村的比较优势缺乏长效可持续的发展路径。因此，要充分发挥城乡比较优势，不能割裂化地看待城乡价值，而是需要转变发展思路，寻求农村的生态、文化、耕地资源的经济价值，将其与城市优势要素结合，让农村的生态价值、文化价值、安全价值在持续得以彰显。
四、中国式现代化视阈下城乡融合发展的出路
围绕上述三重矛盾，中国式现代化视阈下城乡融合发展应从“体制-结构-标的”三个维度探索改革进路，以此解决当前城乡发展所面临的挑战。因此，本文围绕城乡要素市场化改革、协调紧凑空间布局以及发挥城乡比较优势三个方面入手，探讨实现城乡体制融合、结构融合与标的融合的路径。
（一）加快城乡要素市场化改革，推进城乡体制融合
城乡二元的体制安排使得农村各类要素无法高效衔接市场，造成资源配置的低效性并扩大着城乡不平等。因此，解决城乡发展所面临的人口规模挑战与共同富裕挑战，首先应打破城乡体制障碍，构建城乡统一的要素市场。一方面要打破城乡要素双向流动的体制机制壁垒，解决要素交易中的合法性与渠道缺失的问题，促进要素自由流动。另一方面要逐步消解城乡要素的权能差异，推进城乡要素“地位平等”。同时，“有为政府”要与“有效市场”结合，政府应将公共事业建设的重点放在农村，并有序推进城乡融合进程。这里从三个方面提出改革进路。
第一，健全城乡统一土地市场，解决“三块地”改革中的难点堵点，提高土地资源配置效率。一是加快推进农村承包地与宅基地“三权分置”，放宽宅基地使用权流转限制，将农民住房、闲置农房通过出租、入股、合作等方式盘活增值，与乡村文旅、旅居等新业态结合，提高农民财产性收入与生计能力。二是建立城乡土地产权交易平台，形成规范化、公平化的流转交易程序，保障集体经营性建设用地同等入市、同价同权。在形成科学价格评估机制的基础上，完善农民承包地、宅基地自愿有偿退出机制。同时，保障退出的农民享有集体收益分配权，通过股权量化到个人，持续为进城农民提供收益；也应保留农民于集体内部优先再次受让承包地、宅基地的权利，为进城农民返乡塑造弹性空间，这样既可以为农民减轻顾虑，提高农民退出的积极性，又能够持续发挥农村“蓄水池”功能。三是发挥政府监管作用，建立资格审查、规模控制、价格引导制度，构建政府、企业、集体、村民之间的多主体利益联结机制，对不具备履约条件的主体进行排查，对扰乱要素价格的行为依法处罚。四是发挥政府对土地利用的统筹协调功能。对于城镇化程度较高的东部沿海地区农村，土地上往往附着巨大利益，因此应加强土地管理的规范化运作，进一步优化城市规划，提高土地利用效率并设立合理的地利分配制度；对于土地规模庞大但附加价值较低的中西部农村而言，则更需在保障农民土地权利的基础上，依托集体的统筹功能进行机制创新，解决农业土地细碎化的问题并提高农业经营服务效率。
第二，健全城乡统一劳动力市场，推进城乡居民双向流动。城乡融合发展要求破除城乡户籍制度限制，推动农村剩余劳动力充分转移，优化人力资源配置，为提高农业生产率创造条件。一是进一步推动户籍制度改革，地方政府需落实以常住人口居住证作为提供公共服务的依据的政策要求，将为农业转移人口提供与城市居民同等的社会保险、住房保障、子女教育纳入当地政府的财政和发展规划；同时，要打破农民工获取公共服务的可及性障碍，提高属地政府主体责任，提高农民工表达需求的能力，建立供给成本分担机制。二是健全农民工就业保障体系，制定相关法律法规避免就业中的户籍歧视；健全城镇职工基本养老保险、医疗保险参保机制，督促企业为符合条件的农民工缴纳保费，做到应保尽保。三是加大农村人力资本投入。随着城乡户籍制度松绑，影响居民自主选择的关键是劳动者素质与市场的匹配程度。尤其是，科技进步引发产业变革，对农村人力资本提出新的要求。面向未来城市产业布局，对农村新生劳动力和拟转移劳动力开展就业、创业技能培训；面向职业农民和有意扎根农业的年轻农民、返乡农民，围绕规模化、机械化、绿色化、智能化、数字化提供农技培训，打造具有现代化知识和技能的农业从业者。
第三，逐步消除城乡居民的社会保障与公共服务差异。实现城乡社会保障与公共服务均等化，是缩小城乡收入差距的重要环节，也是实现城乡劳动力要素地位平等与双向流动的基础条件。从社会保障来看，首要任务是提高财政对于农村社会保障的补贴水平与覆盖范围，重点是提高农民基础养老金的发放标准，逐渐缩小城乡差距；同时应完善农村社会保障体系，建构城乡居民基本养老保险缴费档次标准调整机制，根据地方居民收入设定合理的参保最低标准，并逐步提高农村社会保障服务和管理质量。从公共服务来看，一是围绕新发布的《国家基本公共服务标准》，完善城乡统筹的基本公共服务经费保障机制，合理划分央地财政事权与支出责任；二是持续推进农村人居环境整治，因地制宜推进农村市政服务设施建设、环境绿化、厕所革命等内容；三是完善乡村教育、医疗人才资源的培育与引进机制，提高农村基层教师、卫生服务人员的工资水平，推动优质医疗、教育资源向农村流动。另外，有条件的集体经济组织可以利用集体经营获利反哺组织成员或供给村社服务，弥补现有的农村社会保险与公共服务供给的不足。
（二）构建协调紧凑空间布局，推进城乡结构融合
当前，空间发展的结构性失衡，既不符合空间正义要求，也制约着共同富裕的实现。因此，推进城乡融合发展应当遵循系统集成的原则，破除割裂化或集中化思维，系统化推进区域均衡与城乡一体的整体布局。其一，要根据未来的发展趋势与城乡融合发展的要求形成全域均衡的发展结构，规避要素集中对后发地区发展带来的不利影响，推动国内大循环实现，增强后发地区城市辐射作用、缩小区域间贫富差距。其二，坚持城乡一体的发展理念，建设合理的城市布局与梯度衔接体系。
第一，建构东中西协调发展格局。首先，建立区域合作平台与联动机制，推动区域间优势互补与产业链合作。改革开放以后，在出口型政策引导下，东部地区集聚了丰富的资本和技术要素，中西部地区则拥有更多的自然资源与劳动力优势。国家层面可以围绕新能源汽车、半导体、医药健康产业等新兴核心产业进行区域化布局，推动东部高端制造和技术研发产业与中西部原材料供应、基础制造和劳动力密集型产业形成产业链的上下游联动，构建跨省、跨区域的产业合作平台，进一步提升中西部的产业发展潜力。
其次，引导工业向中西部转移，培育和壮大西部的都市圈和城市群，强化中西部地区城市的经济发展和辐射能力，提高中西部农业劳动力就地、就近转移比例。2024年9月中央和国务院提出：“引导资金、技术、劳动密集型产业从东部向中西部、从中心城市向腹地有序转移”。这一政策具有两点启示：其一，中西部地区需抓住本轮产业调整机遇，为企业提供土地优惠、融资支持等政策。其二，相较于东部地区，中西部地区城市群与城市群外部、省内中心城市与其他城市的差距更大，因此需要根据不同地区的资源禀赋、人口规模和产业基础，合理分布中心城市与腹地城市的产业分工，提高城市群、省域内部的产业发展效率。
第二，构建大中小城市紧凑发展结构。首先，提高作为城乡枢纽的中小城市的发展水平。政策应鼓励产业由中心城市向周边及外围中小城市转移，并加大对中小城市的交通与信息基础设施、产业配套设施建设的财政支持力度，提高中小城市的产业发展能力与人口承载能力。应重点支持县域建设，推动教育、医疗等公共政策向县城倾斜，培育县域优势产业。其次，推动城乡梯度衔接，构建“城乡连续体”。不同类型的城市具有不同的发展路径，需要因地制宜、循序渐进地推进城乡梯度衔接。对于经济实力较强的都市圈，城乡收入差距较小且具有较强的公共服务能力，应在内部推进产业从城区到郊区再到县城的转移，实现城乡产业衔接的同时构建城乡一体化的公共服务体系；对于中心极化较强的大城市，应当推进市区与郊区的空间融合、要素再配置和产业再分工；对于经济实力较弱县域而言，则应围绕一二三产业融合以及新业态进行产业布局，并以重点镇为节点推进城乡融合。
（三）引导发挥城乡比较优势，推进城乡标的融合
在现代化的进程中，城市因其具有资源集中、规模化生产的优势备受关注，而农村的生态文明、文化传承以及粮食安全的价值则被忽略，造成了大量负面后果。为此，需要破除城乡分立的发展思路，寻求城乡价值的双向互嵌，发挥城乡比较优势。其一，应当在发展中更加凸显出农村角色地位，引导激活农村在生态、文化、粮食生产方面的资源优势，围绕农村价值推进乡村振兴。其二，推进城乡价值联动与功能互嵌，形成城乡一体的发展目标，并构建城乡优势要素互补机制，形成更加紧密的、更可持续的互动关系。
第一，激活农村资源价值，确立农村价值定位。激活农村资源价值，具体可以分三步。其一，现阶段的首要任务是围绕生态资源、文化资源、耕地资源构建全国统一的价值核算标准，在农村进行资源摸排并明晰资源权属，建立生态、文化、耕地保护红线，完善生态损害、文化损坏、粮食生产补偿机制。其二，健全多样化的目标激励机制，转变单一化经济指标，引导地方政府结合本土特色产业优势创新资源价值实现方式。比如，延庆开展生态产品总值（GEP）核算，有效提高了地方政府的生态价值实现积极性与主体性。其三，有条件的地方可以有序推进生态、文化资源的市场化，建立相应的产权交易平台，提高各类资源要素的经济效益，凸显农村价值的同时也能够推进实现共同富裕。可借鉴国内外已有的先进经验，结合本土特征进行推广。以生态资源为例，美国上世纪80年代创立“湿地缓解银行”，为因开发导致的湿地生态价值和功能丧失提供一种替代选择，促进了湿地生态价值的保护与湿地经济价值的转化；澳大利亚针对生态多样性保护建立了“生态银行”、“生物多样性补偿制度”等。国内来看，浙江衢州开展“两山银行”试点，对区域内自然生态资源进行清查、定价、确权，将碎片的生态资源进行整合并实现其资产化，提升了生态资源的经济价值。
第二，推进城乡优势互补，推进城乡目标协同。首先，引导城乡形成功能互补的产业链与价值链，利用农村丰富的生态、文化、耕地资源为城市提供服务。应当围绕各地资源禀赋与发展特征差异，明确村庄发展定位。例如，对于东部地区，例如广东、浙江等地而言，近郊村主要为城市的制造业提供配套服务，因此重点应当围绕产业结构绿色化转型与改造升级村工业园区；对于中西部地区，例如具有丰富民族文化、历史遗产、自然景观的四川、云南等地，则应注重发展文旅产业、文化创意产业、民族手工艺品等特色产业，为城市供给更为优质的生态、文化产品与服务；但对于缺乏区位优势且无特色资源的外围乡村而言，则应立足本地市场需求围绕第一产业进行发展，引导村庄抱团式联村发展，引导农业产业向规模化、深加工、品牌化方向发展。
其次，挖掘城市资本、技术、数据、知识、管理要素在农村的应用场景，完善各类要素的供给机制，促进要素在不同生产环节中的优化整合。一是培育农村金融市场，完善中小银行和农村信用社结构，以数字金融体系建设增强农村金融普惠性，解决城乡资本配置失衡问题。二是加快乡村数字化转型发展。数字技术在促进乡村生态文旅宣传、农产品销售方面具有关键作用。然而，截至2023年12月底，农村互联网普及率为66.5%，与城市相差16.8个百分点，应加大力度推进乡村数字基础设施建设，补齐农村数字基础设施短板。在此基础上，在农村大力推广应用电子商务平台，鼓励政府、企业、集体经济组织三方合作推进农业商品销售和服务的线上化，并配给相应的仓储物流保障。从地域差异看，西部地区的数字乡村建设整体建设水平以及农产品网络销售额占比都显著低于东部和中部地区，国家层面应加大对西部地区乡村数字化转型的财政支持力度。三是推进技术向农业生产领域的转化。建立产学研一体的技术转化平台，加大对智慧农机、农业监测设备的政策性补贴，提高农业的智能化与精细化程度；同时围绕能源技术、生命科学技术变革进行城乡统筹的战略部署，比如利用农村的巨大的空间资源与生物质材料资源率先在农村推广全面电力化，为城乡能源结构绿色转型提供支撑；再比如可利用无土栽培技术在城市空间推进农业生产，为粮食安全提供保障。四是推动管理要素向农村流动，完善农业职业经理人的培育、引进政策体系，打造一批既懂专业技术又有现代化管理能力的复合型人才，提高农业经营管理水平。
结语
改革开放以后，中国城乡关系得到改善，城乡发展取得显著成就。然而，以中国式现代化为目标，城乡发展仍面临许多挑战。在超大人口规模的国情下，农村人地关系紧张且人力资本短缺；城乡居民收入、物质生活条件差距较大；城乡生态环境破坏威胁可持续发展；乡村传统文化面临存续危机；在走和平发展道路的进程中，粮食安全遭受挑战。分析问题产生的原因，根本在于三点矛盾。一是市场经济体制与城乡二元体制矛盾，城乡发展割裂；二是城乡区域结构与整体发展需要矛盾，导致结构性失调；三是短期发展导向与长期发展目标矛盾，城乡比较优势难以彰显。
为此，本文围绕“体制-结构-标的”三个维度，提出了三条路径。一是加快城乡要素市场化改革，引导土地和劳动力能够在城乡之间自由流动，弥合城乡居民社会保障与公共服务的差距，逐步提高土地和劳动力配置效率与农村居民的生存发展能力；二是构建协调紧凑的空间布局，推动区域之间形成更合理紧密的产业结构与城乡梯度衔接体系，将城市的发展成果更大程度扩散到农村；三是引导发挥城乡比较优势，充分激活乡村生态、文化与耕地资源价值，形成优势互补、互融互通的城乡发展格局。当城乡在体制、结构、标的形成融合体系，城乡发展所显露出的挑战会逐步化解，也能够更好地推进中国式现代化目标的实现。
作者简介： 解安，清华大学马克思主义学院长聘教授、博士生导师，清华大学城镇化与城乡统筹研究中心副主任；张承文,清华大学马克思主义学院博士研究生；中国乡村发现网转自：《教学与研究》2025年第3期
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