摘要：城乡土地属于国家所有并受到用途管制，经营性用地制度应区分城乡用途尤其是区分农业与非农业用途。因此，平等交换城乡土地宜谨慎推进。
探讨平等交换城乡土地之前有必要追问：农村土地到底归谁所有？区分城乡土地的必要性？推进城乡土地平等交换需要注意哪些事项？正确认识这些问题，关系到农村土地制度改革深化、城乡经济社会持续健康发展、国家治理体系和治理能力现代化推进。
一、城乡土地属于国家所有并受到用途管制
（一）城乡土地属于国家所有
实行土地公有制的我国，不仅城市土地属于国家所有，农村土地也属于国家所有。尽管农村土地实行集体所有制，但农村集体土地既非集体经济组织所有，也非集体经济组织成员所有。这是因为：（1）对于前者，集体经济组织不能自主决定集体土地归属，并不向集体经济组织成员收取土地使用费，不能将土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人，对集体经济组织成员依法无偿占有的集体土地几近没有处分权。其实，集体经济组织是法治之下的自治单元，实行民主制而非公司制，不纳税，不缴费，不能破产；要成立法人，其财产应在遵守农村土地集体所有制为主的“三农”基本制度、尊重集体经济组织成员意愿基础上，从适宜市场化的集体资源资产中独立出来。（2）对于后者，集体经济组织成员对集体土地并不具有所有权，农村集体土地实际只是被大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法占有，全面取消农业税后他们可以依法地无偿地使用或占有集体土地。鉴于土地属公有、征地有安置或竞争应公平，农村集体土地本可以被依法地无偿地征收为国有土地，农村经营性建设用地应依法缴纳相关土地使用税费。因此，集体经济组织并非经济实体，也非实体组织，在集体土地产权上只具有地理边界功能；农村土地集体所有制的本质是土地公有制，同时又是非典型的土地公有制。
（二）城乡土地受到用途管制
1．对土地实行用途管制是世界通行做法。土地是稀缺资源，是人类居住生活、经济活动的重要载体。土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益；土地利用制度既关系到公共利益与个人利益的建构与平衡，也关系到生产力的发展与生产关系的调适。因此，任一国家对土地利用，包括农业用地、工业用地、城镇用地等都实行用途管制。即使是实行土地私有制的国家，也对土地所有者的土地利用加以必要的管制。因此，我国的农村土地集体所有制、有偿使用国有经营性土地等均是用途管制之下的重要土地制度。
2．我国更有必要加强土地用途管制。人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，也决定了我国必须坚守18亿亩耕地红线、把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。如果不加强土地用途管制，就会导致土地利用的无序、土地结构的改变、土地市场的混乱，影响国家宏观调控，影响经济社会持续健康发展。因此，加强土地用途管制既是实施主体功能区战略的关键举措，也是坚持节约资源和保护环境这一基本国策的必然要求；既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中华民族生生不息、实现伟大复兴的重要基础。
二、经营性用地制度应区分城乡用途尤其是区分农业与非农业用途
不同事物具有不同特征，具有不同发展规律，其制度安排应体现其特征，遵循其发展规律。农村承包土地、国有经营性土地、农村经营性建设用地上的生产经营活动存在重要区别，因而也需要遵循各自特殊发展规律，作出不同的用地制度安排。
（一）农村承包土地实行集体所有制
农村承包土地上主要从事的是农业生产经营活动。由于农业是生命再生产与经济再生产相结合的产业，农作物的农时性与自然性、农产品的生命性与市场化、农业的基础性与民生性，既决定了农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，也决定了农业的劳动监管成本过高、生产效率不高、比较效益低、自然风险市场风险较大。因此，农业既需要遵循市场经济规律，也需要遵循生物生长规律，还需要遵循宏观调控规律，甚至在工业化初期需要满足工业优先等发展战略、进入工业化中期后需要政府加大扶持力度。加上农村人口分布不密集、土地资金劳动力人才科技等生产要素集聚度不高竞争力不强、交通水利能源通信等公共基础设施以及教育文化卫生医疗等基本公共服务人均配置成本较高或人均利用率较低等，农村经济社会发展水平往往低于当地城镇。因此，进入工业化中期，为了促进工农业协调发展、城乡一体化发展，集体经济组织成员可以依法地无偿地使用承包土地、宅基地、公益用地等集体土地，而不宜有土地成本：既不能将土地所有权私有化，也不能将土地承包权市场化；在遵从土地用途管制、遵守农村土地集体所有制、尊重集体经济组织成员意愿前提下，可在土地经营权上充分发挥市场配置土地的决定性作用。这既遵循了农业农村发展规律甚至城乡协调发展规律，也符合中国国情与农情，坚持了土地公有制。农村土地集体所有制是一项已被历史长河与长期实践所证明、能促进生产力发展、具有强大生命力而十分精致的社会机制。它既创新了社会主义土地公有制理论和实践，也对世界土地所有制史作出了重要贡献；既是人类社会进步的一项重要制度，也是人类社会发展的必然趋势之一。
（二）国有经营性土地实行有偿使用制度
国有经营性土地上主要从事的是工商业活动。由于工商业以生产提供无生命之类产品或服务为主，因此，相对农业生产经营活动，其产业组织化水平更高、组织运行机制更灵活、生产经营效率更高风险更低效益更佳。因而，一方面，在遵从用途管制、有关法律前提下，通过有偿使用国有经营性土地，能充分发挥市场配置土地的决定性作用，促进市场主体发挥主观能动性，提高生产效率，增强服务能力，更好推进社会进步。另一方面，通过依法征收土地使用方面的税费并将之用于公共基础设施建设、公共社会事业发展、社会公共秩序维护、弱势产业与贫困居民帮扶等来体现土地的全民共有或国家所有本质属性。因此，有偿使用国有经营性土地是符合社会主义市场经济本质要求的，这既遵循了工商业发展规律，又坚持了土地公有制。尽管与集体经济组织成员可以依法地无偿地取得并使用承包土地相反，但两者都坚持了土地公有制，遵从了土地用途管制；无偿与有偿之别是缘于农业与工商业发展规律不同而需要作出产业有别的土地制度安排。假如取消无偿与有偿之别，不但不利于农业持续健康发展，也不利于第二三产业持续健康发展。因此，从这个角度而言，农村土地集体所有制不仅让农村居民受益，也让城镇居民受益，有利于城乡经济社会持续健康发展。
（三）农村土地依法用于经营性建设时也应实行有偿使用制度
在实行土地公有制的我国，如果农村土地依法转为经营性建设用地，那么它就与国有经营性建设用地并无本质区别——土地都属于国家所有，都用于非农业生产经营。因而，就应同样遵循市场经济规律，同样遵守市场竞争规则，同等缴纳土地使用方面的税费——此类土地税费主要用于农业农村发展，尤其是缩小农村区域之间的发展差距。否则，就容易形成有别于无偿使用农村承包土地、有偿使用国有经营性土地的无偿使用农村经营性建设土地第三种土地制度。这既不利于公平竞争，也不利于形成城乡统一的建设用地市场，甚至不利于构建城乡统一的社会主义市场经济体系。而且，能将农村土地依法转为经营性建设用地的，往往限于城郊，只惠及少数农民，而不能让广大农村、更多农民共享改革发展成果。它既不能统筹农村区域协调发展，也不能兼顾当前与未来发展，不利于构建区域协调发展体制机制、经济社会持续健康发展体制机制，容易扩大区域差距、贫富差距。因此，有必要研究制定相应税收制度，以建立健全统筹农村区域尤其是统筹城乡的土地利益分配机制。
三、谨慎推进城乡土地平等交换
（一）平等交换城乡土地容易偏离土地公有制
如同国有经营性土地一级市场，作为国家所有的农村经营性建设用地要入市，其交易中的土地产权出让方只能是代表国家或代表全民的政府，而不是集体经济组织或其成员，更不是村委会；交易中的土地收益、交易后的土地增值收益也不宜由集体经济组织或其成员单独分享。否则，不但不利于公平竞争，而且会偏离农村土地集体所有制“农地农用、成员共用、无偿使用”政策初衷，容易让集体土地变相成为集体经济组织成员所有，容易形成土地食利阶层，违背土地公有制。因此，与其探索同等入市、同权同价改革，不如在严格实行土地用途管制的前提下，要么依法征收农村经营性建设用地有关税费；要么将城镇规划区内农村经营性建设用地纳入征地范围，征收为国有土地，进而实行国有土地制度。当然，现行征收农民土地制度有待深化改革，宜与征收国有土地一样没有土地补偿费，可用安置过渡费代替土地补偿费、安置补助费，其标准拟为当地城镇居民人均年消费支出金额的五倍左右。
（二）平等交换城乡土地没有体现分类指导原则
平等交换城乡土地的初衷，是缩小城乡差距，促进城乡协调发展。我国城乡二元结构的形成是缘于长期形成的城乡不平等的体制机制，因此，要消除城乡二元结构就应从建立健全城乡一体化发展体制机制这个根本入手。之所以依法无偿使用农村承包土地而有偿使用国有经营性土地，是由于农业相对第二三产业效益差、农村相对当地城镇落后而作出不同的用地制度安排。这是实事求是，体现分类指导原则的，是遵从城乡发展规律的。假若在用地体制机制上不体现产业有别、城乡有别，就是不尊重产业有别、城乡有别客观实际，不遵循事物各自发展规律。因此，建立健全城乡一体化发展体制机制并不排斥城乡有别的体制机制，排斥的只是城乡不平等的体制机制。那么，遵循城乡发展规律、坚持土地公有制、实行用途管制的城乡有别的土地制度就应长期坚持下去。目前应着力于通过深化改革逐渐消除城乡不平等发展体制机制，比如提供城乡平等的适合农村农业的基本公共服务，加大向农村倾斜的导向性精准性强的公共财政投入。
（三）平等交换城乡土地容易冲击土地用途管制
即使实现了城乡土地的平等交换，也由于农村土地相对城镇土地地上附着物补偿较少、土地存在级差而使征地拆迁成本低，进而在“政绩”趋动下，突破土地利用总体规划，将城郊土地征收，变为城镇或工业用地；或者由于农业比较效益低、城镇土地成本过高，而在利益趋动下非法将农业用地变为建设用地。因此，如果不加强农业用地管制，就容易冲破耕地红线、危及粮食安全、削弱农业基础地位甚至影响城乡经济社会持续健康发展。如果不加强建设用地管制，就不但不符合全国土地利用总体规划，而且往往违背农村土地集体所有制；不但扰乱土地市场秩序，也影响政府及法律威信。其实，新中国成立以来尤其是改革开放以来，工业发展用地、城镇建设用地以及农村建设用地存量已足够多。今后应着力于节约集约利用现有建设用地，严格控制建设用地新增，并以此倒逼经济转型升级高质量发展，促进资源节约集约利用，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。
由上，可将农村土地集体所有制的概念概括为：归国家所有、受用途管制的农村土地，以集体经济组织为地理边界，在全面取消农业税后，由集体经济组织成员及其家庭成员依法地无偿地使用或占有。其中“集体”宜作一定地理边界内的共同解释，“所有”宜作占有而不宜作所有权解释。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
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