——基于政府、精英和村民视角的分析
摘要：目前中国相当一部分地区乡村仍然存在精英治理现象, 即村级治理由村庄精英而非广大村民主导。从主体的角度看, 村庄社会精英治理的生发逻辑可以从乡镇政府、村庄精英、普通村民三个层面进行剖析, 乡镇政府层面体现为悬浮型政权的选择性治理思维, 村庄精英层面体现为利益驱动下对村庄治理的介入, 普通村民层面体现为“工具性差序格局”下的“原子化”。村庄精英治理现象的优化路径有三:一是村庄精英治理体系的优化, 二是普通村民群体自治能力与参与机制的优化, 三是乡镇政权调控与指导机制的优化。
中国实施村民自治制度已有多年, 但目前仍有相当一部分地区的村庄治理由占整体村民一小部分比例的村庄精英主导, 村民自治的形式与精英治理的实质并存, 或者说相当一部分地区的村民自治仍然停留在精英治理的层面上。对这一现象进行反思, 有利于更好地认识村庄精英治理现象, 更大力度地推进村民自治实践进程, 更高程度地提升村庄治理的民主化水平。目前学界围绕村庄精英治理展开的研究, 或者是从历史角度梳理乡村社会精英治理的脉络沿革, 或者是对现阶段村庄场域精英政治现象的评判, 或者是探析精英群体对于村庄经济与政治的影响等, 而缺乏结合村民自治制度背景对村庄精英治理的形成原因进行深入研究, 更鲜有在此基础上探索村庄场域精英治理优化路径的研究。基于此, 考虑到形成村庄精英治理这一现象的主客观因素较为复杂, 笔者拟从乡镇政府、村庄精英、普通村民三个层面对村民自治背景下精英治理的生发逻辑进行剖析, 并在此基础上探讨村庄精英治理的优化路径。
一、村庄精英治理的生发逻辑
1. 乡镇悬浮型政权的选择性治理思维
虽然中国自20个世纪80年代即开始实行村民自治制度, 但在农业税取消之前, 村民自治一直没有实质性地展开, 很大程度上源于税费征收背景下的乡村关系与村民自治制度所要求的乡村关系相差较远。按村民自治制度的规定, 村民委员会不是乡镇政府的下设机构, 只协助乡镇政府开展工作, 乡镇则要对村庄给予支持和指导, 两者不是领导与被领导的关系。然而实际上, 税费改革前, 乡村两级之间这种指导与协助的关系并没有能充分展示, 乡镇政府与村委会之间总体上体现为一种行政化的乡村关系, 甚至是一种较为明显的上下级行政关系[1]。很多时候乡镇与村庄结成利益共同体, 乡村两级干部联手向村民汲取资源的现象并不鲜见。
这一方面与压力型体制有关, 另一方面与利益获取有关。所谓压力型体制, 就是为了完成政治、经济等方面的指令性任务, 各级公共权力组织把任务指标层层分解和下派, 要求下级部门按时完成, 并且把完成时间、质量和奖惩挂钩的一种制度安排[2]。这种制度安排的主要特征是具有强烈的行政指令色彩, 上级分派的任务与指标必须按要求完成, 否则各级组织的政绩认定以及相关人员的升迁任免会受直接影响[3]。在压力型体制下, 如果不向各行政村继续分解以税费征收为核心内容的各项任务的话, 乡镇党委与政府则无法化解巨大压力。另一方面, 压力型体制在形塑乡村两级工作关系格局的同时也为乡村两级干部联手向村民汲取资源提供了“空间”, 很多时候可以借助征收农业税之名“搭车收费”, 获取额外利益, 形成“利益共同体”。这一时期, 无论是为了完成来自上级政府分配的任务, 还是同时出于利益获取的需要, 乡镇政府往往都会对村庄治理尤其是村级选举进行严格控制, 以保证“意中人”顺利当选村干部, 从而有利于日后工作开展, 较好贯彻上级意图指示。在乡镇政府基本上扮演管理者、领导者角色而不是指导者、协调者角色, 乡镇与村庄结成“利益共同体”的情形下, 村民自治实践很难有大的实质性的推进, 村级民主治理的水平很难有真正的提高。
税费改革后, 乡镇政府得以从“税费征收”压力中解脱出来, 分配下来需要村庄完成的硬性任务量较之前大为减少, 其所扮演的角色开始由管理者向指导者转变。压力色彩的淡化使得乡镇政府对于村庄公共事务管理的介入强度降低, 尤其是对于村庄选举的控制力开始减弱, 无论是村党支部选举还是村委会选举, 普通村民的意愿能够在一定程度上体现出来, 这为村庄选举的规范化和民主化水平的提高提供了一定空间。另外, 伴随着国家相关配套改革措施的实施, 上级财政的转移支付构成了乡镇经费的主要来源, 乡镇政府不便再通过借助征收农业税之机向村民“搭车收费”。乡镇政府对于村级财政的控制力随之减弱, 乡村关系的发展出现了新的契机与转折, 村庄治理的民主化水平提升具有了新的空间。
不过之上所述都是相对的。税费改革虽然使得税费征收而引起的乡村治理危机得到一定程度的消融, 但并不意味着“压力型体制”的全然消失。这一体制依然存在, 只不过较以往在内容上发生了些许变化。比如在乡镇政府对于行政村的考核指标中, 税费征收任务被取消, 但其他相关任务则填补了上来, 诸如招商引资、劳务输出等任务均成为村庄要完成的重要任务。这就出现了有的学者指出的“软指标的硬指标化”现象, 也就是与一些硬任务如征税等消失相伴随, 以前一些不太重要的工作比如村务管理等反而被加大考核力度, 成为硬考核[4]。因为压力型体制依然存在, 为完成上级政府下达的各项任务指标, 乡镇政府仍需要村干部的大力配合与支持。与以往不同的是, 乡村两级干部联手向村民汲取资源的局面被打破, 来自利益层面的驱动就大为减少。另外乡镇政府也不再具有像农业税取消之前那样可以强力介入村级治理的“合法性”理由。以上因素致使乡镇政府对于村干部的控制力度减弱, 村干部群体的相对独立性地位得以确立。正因如此, 在这一变化过程中乡村关系实现了从“控制”到“互动”的变迁[5], 在缺乏经济资源的前提下, 乡镇政府更多依赖与村干部之间的私人感情而不是行政权力调动其协助合作的积极性[6]。
税费改革后, 基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”[7]。“悬浮型政权”而非“服务型政府”的角色扮演往往使乡镇政府奉行“选择性治理”[8]的思维模式, 即对于和自身利益相关的业务如招商引资、计生工作等, 乡镇政府的积极性较高, 而对于乡村的基本社会服务方面则投入的积极性不高[9]。一方面, 在村庄公共服务的提供上, 来自乡镇政府的支持力度并不大, 村庄能否实现公共服务的良好供给更多时候取决于村干部甚至村庄精英群体的作为。另外, 在农业税征收任务取消, 农村选举日益民主化的形势下, 乡镇政府对于村干部人选的控制出现松动, 尤其对于那些综合治理状况良好, 能够完成下达的招商引资等重要任务的村庄, 乡镇政府更乐意其两委成员实现连续任职。而且对于一些村庄内部事务比如村级财务支出等, 乡镇政府则给村庄较大的自由裁量权, 至于村庄治理民主化的推进程度则不太关心。这样就会形成在村庄选举、村庄公共事务的决策与管理等环节中村干部的权力扩大。同时, 由于村干部与村庄体制外精英在利益方面往往有着千丝万缕的联系, 而且村庄体制外精英也可以参与村庄选举和决策, 村庄体制外精英对于村庄公共权力的运作也能产生一定的影响。乡镇政府的“选择性治理”策略对于村庄精英治理现象的形成具有很大的作用。
2. 利益驱动下村庄精英对村庄治理的介入
天下熙熙, 皆为利来;天下攘攘, 皆为利往。法国哲学家爱尔维修认为, 尽管各种社会现象是复杂多变的, 表面上看来毫无规律可言, 但实质上很多现象透过表层都可以从利益的角度得到较好的解释。对各种形式利益的追求是社会发展的强大动力, 同时也是各种纷繁复杂社会矛盾产生的根源。可以说, 利益往往成为社会生活中普遍起作用的因素, 社会中各式各样的冲突, 归根结底是一场利益的冲突。因此, 爱尔维修把利益制约社会生活看作是一个不可违背的规律, 正如他所言:“河水不能倒流, 人不能逆着利益的浪头走”[10]。“利益”是一个相对抽象的概念, 其内涵也是众说纷纭, 目前尚无明确的阐释。笔者认为, 利益就是一定主体需要的各种物质和精神的总和[11]。
村庄精英之所以成为精英, 是因为其拥有普通村民所不具备的优势资源和能力, 并能通过获取各种权利来为自己谋取利益。村庄场域中行动者拥有的权力可分为正式权力与非正式权力, 正式权力即体制赋予的权力, 也就是村干部群体拥有的权力。非正式权力则来源于行动者占有的经济资源、掌握的人脉关系、人缘口碑、个人威望等。不管是正式权力还是非正式权力的拥有者都处于相对优势地位。当然, 不是所有的村庄精英都热衷于参与村庄治理, 但对于主导村庄治理的这部分村庄精英即村干部来说, 由于其已控制或影响村庄公共权力, 既拥有体制赋予的正式的权力, 也拥有基于其他优势产生的非正式权力, 他们往往借助村民的信服在村庄治理中发挥着重要作用[11]。
在村庄场域, 拥有一定权力的村庄精英往往会在利益的驱动下进行相应的权力运作, 并想方设法保持和扩大自己的优势。在利益的驱动下, 村庄精英的权力运作行为体现于村级治理的各个环节之中。比如在村委会选举中, 村党支部书记虽然不能直接干预, 但可以凭借体制性权力形成的便利条件及个人威望在候选人的确定、相关宣传动员等方面为“意中人”活动, 极大增加其当选的可能性。村庄经济精英为了自己顺利当选或帮助别人取得竞选的成功, 会利用其优势经济地位或与普通村民的利益关系而对村民进行广泛的动员等。村庄经济精英雄厚的资源背景或村庄社会精英的个人魅力都可能转化为他们在村庄公共事务决策或管理中的话语权。
村干部掌握着村庄土地、闲置的校舍、房屋等公共资源的管理权。部分村干部对于经营商务感兴趣, 则往往可以利用自己的职位便利优先获得村庄公共资源的使用权, 这样就能更容易地参与经济活动。另外, 村庄经济精英经营商务需要村干部提供各种支持, 部分村干部经商也需要经济能力提供帮助, 由此, 村庄政治精英与经济精英往往会形成利益共同体, 实现相互资源的转化。部分村庄经济精英与社会精英基于其自身的优势地位, 往往会产生参与村庄政治生活的冲动, 一般会以“参与竞选”与“隐性参政”两种方式介入村庄治理过程。如果出现竞选失败的情况, 部分村庄体制外精英就会采用“隐性参政”的方式介入村庄政治。这是一种退而求其次的行为策略。比如通过与村干部合谋, 以结成利益同盟的方式来影响村级公共事务[12]。
总之, 构成权力基础的各种社会资源的稀缺性与可交换性容易诱致村庄精英之间的利益交换。很多时候村庄各类精英会基于各种利益的驱动进行权力运作, 在此过程中, 各自的优势地位得以进一步巩固和提高。这样极易形成精英话语主导村级治理的局面, 广大普通村民则较难渗入村庄核心权力体系。
3.“工具性差序格局”下普通村民的“原子化”
对于中国传统乡村社会建立在血缘与地缘基础上的人际关系特征, 费孝通先生曾提出“差序格局”一说。他以石头丢入水中激起的涟漪[13]为例, 形象地刻画出传统社会以己为中心不断向外推移的人际关系特点。此概念说明在传统社会, 血缘与地缘是极其重要的, 个体对于家庭和家族有着很强的内心认同感和依附性, 生活在由血缘与地缘交织在一起而形成的网络中, 鲜有发展独立个性和拥有个体权利的空间。同时, 个体生活在相对封闭的圈子里。“差序格局”是与传统的乡土社会相对应的, 自给自足、封闭排外等是传统乡土社会的固有特征[13]。
进入现代社会, 作为地方性知识的传统乡村社会的“差序格局”并没有完全消失, 而是在市场化大潮和现代文化等因素的冲击下发生了内涵的转换。对此, 有学者用“差序格局”的“理性化”来描述, 认为农民日常生活中的相互交往也受利益的支配, 以至原有关系亲疏的格局有所改变[14]。这传递了一个信息, 即随着现代化大潮在乡村社会的涌入, 传统社会建立在血缘与地缘基础上的“差序格局”被打破, 呈现出理性化与工具化趋势, 进而导致农民个体对有机共同体的认同感逐渐消解。没有利益因素介入的话个体之间难以建立亲密的合作关系, 从而形成村民的“原子化”特征。传统乡土文化基础上衍生的价值观信仰受到冲击, 出现了“现代性困境”[15]。需要指出的是, “工具性差序格局”的形成并不表明其完全替代了“差序格局”, 农村社会更多时候是两者的融合, 一方面, 血缘与地缘对于维持人们的关系仍然重要, 只不过要与利益因素相联系;另一方面, 村民对于权威人物仍然存在一定的依附心理。
“工具性差序格局”的形成使广大村民彼此之间如没有利益因素介入则很难建立起亲密的联系, 再加上多数村庄农民组织化水平较低, 从而使村民处于“原子化”、“碎片化”[16]状态。公共选择理论认为, 政治活动中的个体与经济活动的个体类似, 都呈现“理性”特征, 均追求自身利益的最大化[17]。在要不要参与一件村庄公共事务时, 村民往往首先都会自我询问:“这件事与我有没有关系, 如果参加了能给我带来什么好处, 或者可能给我造成什么损失?”在这种心态影响下, 一方面, 对于一些村庄公共事务的参与村民往往采取消极的态度, 比如明知道村干部的治村行为存在不合理的地方, 村民们却不能自发地组织起来进行有效地监督。另外对于村庄公共服务的供给比如修桥修路等如果没有外界强有力的动员, 村民们也很难进行合作。另一方面, 广大普通村民容易为村庄精英所笼络和控制。在利益成为维系人们之间关系亲密程度的主要衡量标准时, 普通村民们对村庄精英容易产生一定的依附性, 因为所谓村庄精英, 就是村庄里占据各种优势资源的一小部分人, 普通村民希望通过依附他们来获得一些好处。比如在村庄选举中, 普通村民容易受作为候选人的经济精英的鼓动从而把票投给他们。
二、村庄精英治理的优化路径
在村民自治的形式下, 受各种因素的影响, 乡镇政府、村庄精英与普通村民形成各自特有的行为逻辑, 从而促成了现阶段村庄精英治理的发生。对于村庄精英治理现象, 必须进行相应的优化。村庄精英治理的典型特征是村庄精英群体的权威支配着村级治理的过程, 这种村级治理形式笔者称之为权威型治理。需要指出的是这是村民自治背景下的权威型治理。由于目前农村实施的是村民自治制度, 所以无论村庄精英的权威如何突出, 与村民自治制度实施之前国家权力主导村级治理相比较, 都是村民自治推进的体现。作为一种民主化的村级治理形式, 村民自治的实现过程就是从权威型治理到参与型治理的演进过程。所谓参与型治理, 即村庄精英独享村级治理权力的局面被打破, 村民群众在村级治理中拥有一定话语权的治理模式。现代自治蕴含的公民权利的彰显、民主价值的突出等精神内核与中国村民自治制度的优越性使得村庄精英治理这一村民自治的初级形态不会处于停滞状态, 而是具有积极变革的本能诉求。村庄精英治理的优化过程即村民自治的完善过程, 其优化所遵循的核心逻辑就是从村庄精英主导下的权威型治理向村庄精英引导下的参与型治理转换。
精英引导下的参与型治理, 即村级治理由包括村干部和村庄各类能人在内的村庄精英群体积极引导, 普通村民积极参与其中的一种村级治理形态。与村庄精英治理形态不同, 在精英引导下的参与型治理形态下, 普通村民能够在相当的程度上参与村级治理, 在治理过程中拥有充分的话语权。村庄精英的权威受到来自乡镇政权和普通村民的双重限制, 很难再形成精英权威垄断村级治理的局面。参与型治理具有以下两个主要特征。
一是普通村民能够积极参与村级治理。既然是参与型治理, 广大普通村民在其中所起的重要作用不言而喻。目前, 虽然村民自治形式上是一种人民群众的自治, 体现出大众民主的基本原则, 但由于村民无权无势, 尽管人数众多, 在村级治理中话语权却极小, 沦为“沉默的大多数”、“无政治阶层”。按照相关法律规定, 村民自治的法定主体是广大村民, 而普通村民又是广大村民的主要组成部分, 普通村民在村级治理中的缺位使村民自治名不符实, 这一现象必须得以改进。实质上, 作为一种民主化的村级治理, 村民自治的应然状态就是体现为广大村民对于村级治理的主导, 所以村民自治最终实现值得突破的标志就是以普通村民为主体的广大村民能否具备较强的自治能力, 尤其是广大普通村民能否在村级治理中发挥重要作用。二是村庄精英能够在参与型治理中发挥积极引导作用。如果规制得好引导得好, 精英政治也是通往民主的捷径之一。由此, 不但村级治理效能价值的实现需要重视村庄精英, 村级治理民主水平的提高同样也要依靠村庄精英来推动, 在长期推动的过程中, 广大普通村民在村级治理中的地位才能逐渐得以提升, 并最终成为村级治理的最重要主体。这就要求在村庄精英主导下的权威型治理的变革过程中, 仍然要大力支持村庄精英群体, 充分发挥精英的才能, 鼓励和支持村庄精英为村级治理做出更大的贡献。
具体而言, 目前村庄精英治理转变为精英引导下的参与型治理须从三个方面予以优化。
第一, 村庄精英治理体系的优化。首先要培育一个类型分化明显的村庄精英群体, 现阶段相当一部分村庄中的精英类型分化不明显, 主要是村庄经济精英与村庄社会精英群体类型没有凸显出来, 规模不够大。要健全村庄体制外精英的吸纳与参与机制。多元力量的存在可以防止体制内精英垄断村级治理, 减少了权力运作中因非制度化运作的“不确定性”而引发的权力寻租和机会主义。同时, 体制外精英可以在一定程度上代表普通村民的利益, 有利于村民利益的表达, 还可以为村级治理提供新鲜活力。另外, 要强化村庄精英治理行为的制约机制。对村庄体制内、外精英的治理行为进行制度约束, 使之规范化是十分必要的。村庄精英治理的一个突出局限就是人治色彩浓厚, 要解决此问题, 必须加强依法治理, 强化村级治理中的法制权威, 克服村庄精英的权力滥用, 实现魅力型权威向法理型权威的转变。
第二, 普通村民群体自治能力与参与机制的优化。一要提升广大村民的主体意识。通过发展农村教育事业, 提高农民的文化素质。具备了较高的文化素质, 主体意识就会随之提高。灵活采取各种形式, 通过各种渠道, 加大力度对农民进行法治宣传、民主权利意识宣传与公民意识教育, 从而提高村民的主体意识与权利观念。同时要提高村民的经济地位, 以促进其主体意识的觉醒。二要提升村民的组织化水平。数量与规模适中的民间组织一方面可以打破正式组织的垄断, 对其实现有效的制约与监督, 以防止村庄公共权力异化, 另一方面可以弥补正式组织的不足, 促进村庄政治、经济等的进步。整体上来看, 当前农民的组织化水平还不高, 还不能很好适应农村社会发展的需要。三要健全广大普通村民的参与机制。要使村民代表会议机制、村民会议机制切实发挥作用, 尤其是村民代表会议, 既能够避免少部分人决策与管理所带来的封闭性与随意性, 又能够避免人人参与所带来的效率低下等弊端。要建立和实施民间组织与村庄正式权力组织之间良好的衔接机制, 以利于村民权利的实现。
第三, 乡镇政权调控与指导机制的优化。无论是村庄精英群体及其治理机制的优化, 还是普通村民群体自治能力及其参与机制的优化, 都离不开乡镇政权的调控与指导。比如之前笔者提出要在农村培育一个成熟多元的村庄精英体系, 并在此基础上建立健全多元村庄精英治理结构。在此过程中一个重要工作就是对于村庄体制精英的培养以及吸收他们参与村级治理, 在村庄经济精英的带动下, 普通村民更容易走上致富之路, 在村庄文化精英的影响下, 普通村民能更快地提高知识水平与思想觉悟。这些都有利于普通村民民主意识、权利意识的提升。但是村庄精英体系的培育仅靠村庄社会自身的力量是不够的, 乡镇政权要在其中起到引导与调控作用。同时, 普通村民逐步地扩大政治参与, 也离不开外部力量的帮助。这里就会产生一个问题, 即在当下农村整体缺乏良性村民自治状态所需的经济、文化等社会基础的情况下, 如何推动普通村民适度参与村级治理, 如何保证其能够积极而不是过度参与?普通村民的参与无疑会对村庄体制内精英形成监督与约束, 这种情况下同样需要乡镇政权进行宏观引导。另外, 村民自治的推进也是一个系统工程, 作为一种民主化的村级治理形式, 村民自治更突出村级政治民主, 但政治民主与经济基础、文化基础密不可分, 除了要积极培育多元村庄精英治理结构外, 乡镇政权还要积极支持村庄发展集体经济、文化教育事业、农民培训事业等。
综上所述, 精英引导下的参与型治理这一村级治理形态的最终形成需要三个基本条件。一是一个成熟负责的村庄精英治理体系的存在。与精英主导下的权威型治理相比较, 在精英引导下的参与型治理这一形态下, 更加注重村庄精英群体的质量。首先, 精英体系的构成应是多元的, 并且村庄体制外精英能够积极参与村级治理, 这样可以打破政治精英垄断村级治理权力的局面, 村庄体制外精英还可以带动普通村民参与村级治理。其次, 村庄精英的治村行为要规范化、制度化。不是所有的村庄精英都兼具优秀的才能与品质, 要有一套健全的制约机制。二是广大普通村民具有较高的民主与权利意识、文化水平与成熟的参与技能, 这些与村民的经济地位也是紧密相关的, 所以村民们还要拥有一定的经济实力。除了已经实现的村委会选举的投票权外, 村民还要具备积极参与村级事务决策与管理、监督的意识与能力。三是乡镇政府宏观引导作用的发挥。精英引导下的参与型治理一方面强调精英引导, 另一方面强调村民参与, 然而这里还有不能忽略的第三方力量, 那就是乡镇政权。作为国家权力体系的最低一级, 在村民自治的背景下, 乡镇政府虽然不直接介入村级治理, 而是在宏观层次上起引导作用。
中国乡村发现网转自：湖南农业大学学报(社会科学版)2017年05期
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