我国实行村民自治制度已有多年, 目前的村级民主治理也已取得巨大成绩。但仍有相当一部分地区的村级治理是由村庄精英主导的, 广大普通村民的参与度很低, 在村民自治的形式之下还存在着一定的精英治理现象, 或者说我国相当一部分地区的村民自治仍然停留在精英治理的层面上。笔者认为村庄精英治理可以分为常态与病态两种类型, 对这两种类型的精英治理现象应区别开来对待。常态精英治理也是目前村庄精英治理的主流形态, 病态精英治理是常态精英治理的异变形态。虽然病态精英治理只存在于少数村庄, 但需要引起我们的足够重视。
主流形态:常态精英治理及其特征阐析
常态精英治理是目前村庄精英治理的主流形态, 笔者认为其具有权力集中、利益交换、权威主义等特征。
第一, 权力集中。一方面, 村庄治理权力集中于以村干部为主的村庄精英群体手中, 普通村民对权力运行影响微弱。另一方面, 乡镇政权对村庄治理介入力度不大。不仅对于国家层面政治活动的理解不能忽视公共权力, 而且对于基层政治活动, 对于村庄政治的理解也不能忽视公共权力。治权的运作过程也基本形成了村庄治理的整个过程, 所以人们往往更关注在实践层面上村庄治权是如何运作的, 而对于村庄公共权力的另外一个重要侧面即村庄主权关注不够。村庄公共权力由村干部执掌这无可厚非, 因为即使在民主化水平极高的治理形态下, 权力也总是由极少部分人执掌。在村庄精英治理中, 权力集中主要体现为在乡镇介入力度有限的情况下, 村庄公共权力的行使集中于以村干部为主的村庄精英群体手中, 普通村民对于权力的运行过程影响极其微弱, 这与民主治理的要求有所不符, 因为村庄主权的所有者是以普通村民为主体的广大村民。
第二, 利益交换。一是村庄精英之间的利益交换。村庄领域内, 村庄精英的权力资源大致可分为以下三类:国家体制赋予村干部的强制性资源;村庄经济精英拥有的功利性资源;村庄文化精英拥有的人际关系、智慧、知识、面子等规范性资源。利益与资源密不可分, 在普通村民对村级治理参与度较低, 缺乏监督的情况下, 村庄精英之间利益交换发生的几率较大。二是村庄精英与乡镇干部之间的利益交换。在村庄精英治理的局面下, 尽管村庄公共事务主要由村庄精英处理, 但绝不意味着乡镇政权的无所作为。甚至可以说当乡镇政权默认和支持某个村庄的精英治理形态时, 这种治理形态才可以保持和发展下去。
第三, 权威主义。精英治理的基础就是精英权威的存在, 当精英权威稳定时, 精英治理形态可以平稳运行, 精英治理的各种优势也随之体现出来。但在另外一种情况下, 如果随着时间的推移, 精英的品质出现蜕变, 行为出现偏差, 或者身体健康出现问题等, 则会动摇其权威基础, 影响治理形态的稳定, 精英治理的不稳定性就会暴露无遗。村庄精英治理的一个典型特征是村级治理在精英权威的基础上展开, 缺乏制度层面的保障与约束, 具有一定的权威主义色彩, 法治化程度不高。在村庄精英治理中, 良好的法律等相关制度已经存在, 但没有获得普遍的服从。不过精英权威对于村庄秩序的稳定、村庄治理良好效能的获得起到十分积极的作用, 而且具有便捷高效的优点。
第四, 群体分化。改革以来, 我国农村社会同样出现了精英与民众之间的阶层分化, 这是一种正常的社会现象。作为村庄场域中的行动者, 村庄精英想方设法努力维持和提高自身的地位。在村庄精英治理现象中, 形成了村庄精英与普通村民之间的群体分化, 这与一般意义上的阶层分化有一定区别。区别在于阶层分化中的村庄精英不一定影响村庄公共权力的运行, 因为部分村庄体制外精英并不积极参与村级治理, 而村庄精英治理中的村庄体制外精英专指那些热衷参与村庄政治的村民。村庄精英治理中, 村庄精英与普通村民之间流动性不大, 精英体系具有一定的封闭性色彩。
第五, 效能良好。指的是在村庄精英治理中, 村庄能够获得良好的治理效能。这里所指的是相对意义上的效能良好, 并不是说在精英治理下, 村庄事务的决策有极其高的效率, 也不是指从村庄经济发展取得了极高的成就, 而是说在这种治理类型里, 村庄能够保持稳定, 维持一个良好的秩序, 在此基础上, 村民的对于各种公共服务的需求也能得到基本满足, 并能完成乡镇下达的各项政务, 乡镇政府与广大村民对这种村级治理形态均基本满意。在部分村庄, 由于经济、文化等因素, 以普通村民为主体的广大村民尚不能充分成为村级治理的实践主体, 村民自治制度价值旨趣的充分实现尚需要一个过程。在此情形下, 村庄精英治理可以作为一种与农村社会的现实基础相契合的一种阶段性的治理模式, 并逐渐向更高一级的民主治理模式过渡。
异变形态:病态精英治理及其特征阐析
现阶段, 村庄精英治理的主流形态就是之上所说的常态精英治理, 但在少数村庄也存在病态精英治理, 这一类型的精英治理往往由常态精英治理异变而成。这一治理现象的特征与内容表现在如下几个方面:
第一, 权力异化。村庄公共权力运行失范, 蜕变为村庄精英私人或群体权力。
第二, 利益结盟。村庄精英之间、村庄精英与乡镇干部之间形成稳定的利益链条, 使广大村民利益受损。
第三, 压迫主义。精英权威成为派系斗争或者管理过程中的威慑性力量。
第四, 群体隔阂。村庄精英与普通村民之间形成心理上的严重隔阂, 精英阶层分化并凌驾于村民阶层之上。
第五, 效能低下。村庄治安混乱, 上访事件频发, 乡镇利益与村民利益都受到极大损害。
常态精英治理与病态精英治理之间的区别和其特征对比表现在:
第一, 从权力集中到权力异化。在权力高度集中却缺乏制约与监督的情况下, 权力的行使往往会出现“异化”的倾向。在行政学里, “异化“多用来形容公共权力的行使失范或者政府职能的履行向恶等。权力处于“私掌”而且缺乏制约的情形下, 发生异化是很有可能的。由于权力异化所发生的村干部贪腐行为多种多样, 比如部分村干部腐败行为体现为私卖土地、垄断山村矿产资源的承包权、利用职权承揽工程项目从中获利等。权力异化使村庄公共利益和村民利益受到极大损害。
第二, 从利益交换到利益结盟。比如村干部之间的结盟。村干部虽然职务有高低, 但各自均有分管的领域, 即使是村主要干部也不可能对下属分管的领域随便干涉, 所以村干部之间出现利益交换也就不奇怪了, 但是当这种利益交换超越了一定的限度, 违反组织原则的时候, 就会带来严重的后果。另外, 村庄体制内外精英的结盟。比如经济精英与体制内精英的联盟。人天生是政治的动物, 体制内精英作为村庄政治事务的决策者和实施者, 在村庄权力格局中居于重要地位。体制外精英尤其是经济精英往往有强烈参政的欲望, 在其竞选失败但又想影响村政的情况下, 往往会采取与体制内精英联盟的方式来实现目的。
第三, 从权威主义到压迫主义。在异变的村庄精英治理中, 精英权威极易演化为一种压迫性权威, 权威主义就转化为压迫主义, 一是村庄精英群体内的压迫;二是村庄精英群体对普通村民的压迫。在常态下, 精英权威虽然使得精英与村民之间的博弈呈现非均衡, 但精英权威在某种程度上毕竟维护了村民利益, 而在异变形态下, 精英权威已蜕变为谋取私利的工具, 对村民形成了压迫。
第四, 从群体分化到群体隔阂。群体分化本来也可以算一种正常的现象, 但部分热衷村庄政治的村庄体制外精英与体制内精英沆瀣一气, 为谋求自身利益的增值而把村庄公共权力当做工具来行使, 使阶层分化演变为阶层隔阂。应该承认, 普通民众与精英人物在思维特点上是存在一些差距的。但是在村庄精英治理发生异变的情形下, 这种差距会继而升格为心理层面的隔阂, 再加上客观层面上村庄精英与普通村民占有资源上的差距, 从而形成精英阶层与村民阶层全面的深层次的隔阂, 进而形成一道难以弥合的鸿沟。
第五, 从效能良好到效能低下。在村庄精英治理异变的情况下, 村庄公共权力的运行已完全脱离了正常轨道, 干群关系紧张, 村庄治安混乱, 恶性群体性事件频发, 农民上访不断, 村庄无法维持秩序的稳定。村干部丧失基本的职业道德, 与村庄黑恶势力联合, 不仅无法为村民提供良好的公共服务, 而且欺压民众, 侵占公共资源。乡镇下达的政务自然也无法有效完成, 村庄治理效能低下, 村政处于瘫痪状态。
批判与反思:两种精英治理的应对之道
笔者认为, 对病态的村庄精英治理进行批判, 主要有两个方面的原因。一是其本身对于村级民主治理成长的阻滞作用。二是其所折射出的人性缺陷的放大与人性的价值取向相违背。第一, 在村庄精英治理发生异变的情形下, 村庄精英突破了其作为村民一分子的身份底线, 形成了一个损害村民利益的压迫性群体, 精英群体与村民群体之间形成了严重的隔阂。与此相对应的是村庄公共权力体系的极端封闭化, 村庄公共权力运行的极端畸形化, 这些对村级民主治理的成长造成极大阻碍。第二, 人性的价值取向是趋于文明和进步的。人性缺陷并不可怕, 是自然属性中的固有成分, 但不能过分放大, 否则会违背社会属性与精神属性的要求。异变的村庄精英治理现象里, 村庄精英蜕变为赢利型经纪, 人性缺陷突破了一定的界限, 与人性的价值取向相违背。
对常态精英治理要进行反思。反思包括两个部分, 一是接纳此现象, 二是省察此现象。之所以要接纳此现象, 是因为无论从现实的角度还是发展的角度来看, 此现象的形成都有其客观性与合理性的一面。从现实的角度看, 村庄精英治理可以看做是应然层面的村民自治受多种因素比如乡镇政府的“悬浮型”特征、村庄精英的利益追求、普通村民权利意识不强、村庄经济文化水平不高等多种因素影响后在实然层面的体现, 有其现实合理性;从发展的角度看, 村庄精英治理的存在形成了精英治理型的村庄治理模式, 这与村民自治背景下村级民主治理的应然模式存在某种不一致, 但其也是村级民主治理成长过程中的一个必经环节。
之所以要省察此现象, 一是即使是常规形态的村庄精英治理也具有一定的异变倾向, 二是村庄精英群体的质量与治理水准均还存在一定的提升空间。第一, 异变倾向的存在。权力集中与权力异化之间, 利益交换与利益联盟之间, 权威主义与压迫主义之间等在特定的情形下是可能出现转化的, 并没有明显的鸿沟, 一旦这些转化成为现实而且具有了长期的稳定性, 常态的村庄精英治理即蜕变为病态的村庄精英治理。这需要引起我们的足够重视和警惕, 对于常态精英治理中的权力集中、权威主义等特征要加强制约和改进。第二, 提升空间的存在。首先, 也是最为重要的一点, 村庄精英治理毕竟是一种精英政治现象, 民主化程度不高, 需要向民主治理现象过渡与转化, 体现为广大普通村民在村级治理中逐渐居于主导地位。其次, 虽然常态精英治理与村庄社会现实状况具有较强的契合性, 使村庄获得了相对良好的治理效能, 然而这并不意味着村庄精英的作用得到了充分的发挥。在村庄精英群体的质量与治理结构等方面, 均存在着一定的提升空间。首先, 多数村庄内缺乏在一个成熟多元的村庄精英群体。农村经济、政治体制改革以来, 人民公社时期一元化的政治精英类型开始分化, 目前村庄精英的数量与质量较以前都有一定程度的发展。但是, 一个真正有管理能力、经济实力、知识素养等的精英体系在多数村庄尚未形成。倒是由于各种原因导致村庄精英流失现象在很多农村发生。村庄精英是推动村民自治发展的中坚力量, 村庄体制外精英的匮乏、体制内精英质量的下降给村民自治的推进造成了一定的负面影响。所以对于精英流失程度严重的村庄, 亟需采取措施培育起一个成熟的村庄精英体系。
同时, 我国目前相当一部分村庄处于村庄精英治理状态, 或者是村庄体制内精英主导村级治理, 或者是体制内外精英共同主导村级治理。在后面一种模式下, 体制外精英虽然在一定程度上参与了村级治理, 但相比体制内精英来说, 其所起的作用仍是比较弱的。多数村庄尚未形成一个多元村庄精英治理的均衡格局, 笔者认为培养一个成熟的体制外精英治理体系非常重要, 以实现村庄体制内、外精英合作式治理。
村庄精英治理并不完全是主体意志的产物, 其形成在某种程度上具有必然性, 村庄治理对于民主价值的追求固然值得坚持, 但民主的实现需要一个循序渐进的过程, 具体来说就是从精英治理到民主治理的嬗变。由此, 村庄精英治理本身就具有了一定的过渡性, 具有向更高一级治理形态转化的趋势。所以我们认为村庄精英治理与治理理论追求民主价值的内涵并不是完全不契合。虽然广为人们批判, 精英主义理论仍然产生了深远和持久的影响, 主要原因是精英治理现象在现实中有很强的根基。治理理论的核心价值旨趣就是对于善治的追求, 善治可以看做是民主价值与效能价值均充分实现的一种理想状态。从此也可以看出对于任何一种治理模式来说, 民主价值或者效能价值都是非常重要的, 缺一不可。常态精英治理尽管不太符合民主向度的要求, 但很多时候却能具有相对理想的效能价值, 从而与现实具有较强的契合性和适应性。村庄精英治理是一种民主程度较低的村级治理模式, 对比起来看, 村庄精英治理尽管实现了相对良好的效能价值, 但这与理想中的效能价值还相差甚远, 因为在善治的局面下, 民主是不可缺少的, 也就是说, 理想效能价值的实现需要一种较高程度的民主氛围。反之, 较高层次民主价值的实现也需要相应效能作基础。村级治理民主化水平的提高与村级治理效能的提升也是相互依存的, 没有一个稳定的村庄秩序作基础, 村级民主的推进只能是空中楼阁。同样, 不注重村级民主建设, 村级治理的效能往往也只能取得相对意义上的良好, 很难有更高层次的突破。简言之, 常态精英治理使村庄治理的效能价值得到了一定程度的实现, 但仍有很大的提升空间。
综言之, 村庄精英治理的形态二分可以使我们更为深刻地认识村庄精英政治现象, 有选择性和针对性地采取相应改进措施。村庄精英主导下的权威型治理亟需向村庄精英引导下的参与型治理转换。与村庄精英治理形态不同, 在精英引导下的参与型治理形态下, 普通村民能够在相当的程度上参与村级治理, 在治理过程中拥有一定的话语权。彼时, 村庄精英起引导作用, 广大普通村民积极参与, 其治理主体的地位得以凸显, 村庄较高程度民主治理的美好愿景由此实现。
中国乡村发现网转自：社会科学文摘2017年08期
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