内容摘要：社会组织是指政党、政府之外的各类民间性的组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队。随着政府职能的转移，社会组织的作用越来越大，对社会组织的培育也就成了当前的一项重要任务。社会组织的功能越来越大，培育社会组织的任务也成为提高社会治理能力的一项极其重要的任务。近年来，嘉禾在社会组织培育方面积累了一定的经验，但也存在一些问题。如何科学、高质量地培育社会组织，增强社会组织能力，承接政府转移的部分职能？最重要的是实施好群众需求导向策略，实施好多元主体培育策略，实施好社会组织繁殖、复制策略，实施好社会组织能力提升策略，实施好社会组织管理完善策略。通过五大策略的实施，提升社会组织培育水平。
关键词：政府转型社会组织培育研究
一、嘉禾县加快社会组织培育的主要做法
近年来，嘉禾社会组织得到了快速发展。全县社会组织登记备案总量13个，其中社会团体64个、民办非企业单位26个、其它社会组织20个；有3A级社团4个;3A级民办非企业单位1个。公益性社会组织县志愿者(义工)联合会在全县已是家喻户晓，成为全县公益事业发展的主力军。
（一）积极扶持培育，为社会组织发展建设绿色通道。一是降低社会组织登记门槛。嘉禾县出台社会组织培育规划，规定行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类等四大类社会组织可以直接向民政部门依法申请登记，不需要业务主管单位批准。并将城乡社区社会组织备案工作委托乡镇负责。预计到2020年底，每个城市社区社会组织不少于6家，其中登记的不少于3家，每个农村社区不少于3家，其中登记的不少于1家。二是推进社会组织孵化基地建设。县委投入40多万元成立嘉禾县社会组织孵化中心，承接着为社会组织提供培育孵化、人才培养、能力建设、评估指导和技术支持等专业服务，全力打造公益人才和社会组织成长发展的引导性、支持性综合服务平台。三是加强社会组织人才培育。嘉禾加强社工人才队伍建设。将社会组织人才纳入全县人才培养规划，探索建立社会工作人才库和人才市场，健全教育培训体系。2014年先后培训10场，参培人数达1000多人。四是加大社会组织扶持力度。县财政设立社会组织发展专项基金50万，通过公益创投、公益招投等方式，对公益慈善类、社区服务类社会组织、专业社工机构、枢纽型社会组织予以扶持，调动了社会组织的积极性。
（二）改革体制机制，为社会组织发展注入成长活力。一是加大社会组织登记改革力度。放开直接登记，对行业协会（商会）类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，除依据法律法规需要前置审批的以外，由民政部门实行直接登记。二是改革社会组织运行方式。推进社会组织与行政机关脱钩，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。在重点产业、新兴行业领域加强行业协会建设，引导企业家办会，实现行业协会自主管理、自主服务、自主发展。三是建立政府购买服务机制。嘉禾探索建立健全以项目为导向的政府购买社会组织服务机制，采用资金、项目、人才、场所等多元扶持方式，以社会需求为导向，以服务民生为重点，通过发挥福彩公益金作为种子资金的引导作用，整合社会资金，开展社区社会组织公益创投活动。
（三）开展公益服务活动，为社会组织功能发挥搭建平台。一是在全县社会组织中开展各项社会服务活动。鼓励和引导不同类型社会组织开展各项社会服务活动，如各类公益慈善组织开展扶老、助残、救孤、济困、赈灾等公益慈善活动。民办非企业单位发挥专业优势，积极提供形式多样、内容丰富的公益服务。二是在全县社区建立民非性质的社区管理服务站。社区管理服务站承接社区公共管理、公共服务等事项，为群众提供数百种服务项目，组织歌舞、健身等5大类19个特色文化广场，组织36支社区健身文体队参加演出。三是严格公益创投项目承接与验收条件。公益创投项目承接与验收须经第三方评估，以提高公益服务质量，增强公益创投项目的公信力。四是注重服务品牌建设。按照“针对性、示范性、持续性、创新性、生命力”的要求，推进社会组织服务品牌建设，目前已初步形成了“源头抓起、过程跟踪、方案过堂、中期评估、年终验收、的一整套品牌塑造体系。
（四）强化社会组织管理，为社会组织健康发展提供保障。一是强化社会组织领导与管理。近年来，嘉禾加强对社会组织发展工作的领导，一手抓培育，一手抓监管，建立健全社会组织管理服务联席会议机制，及时研究解决社会组织管理服务工作中遇到的重大问题，推动了社会组织规范化发展。同时，加强纵向管理，构建县、乡镇、社区三级社会组织服务管理网络。二是构建社会组织信用管理体系。推进日常信息和工作情况通报制度建设，完善社会组织信息公开制度。凡社会组织机构变更、重大活动、资金筹措及使用情况一律向社会公开。嘉禾还将建成全县社会组织信息化管理服务系统，实现全县社会组织信息数据的互联共享，全面实行社会组织网上年检，确保社会组织登记信息、年检结论、评估等级、行政处罚等信息及时向社会公开。建立社会组织及其负责人的诚信档案，构建社会组织信用管理体系，建立社会评价、失信惩戒和“黑名单”等行业信用管理制度。三是健全社会组织综合监管机制。嘉禾建立健全社会组织党组织，探索建立“四联合”(联合年检、联合评估、联合检查、联合执法)机制和社会组织管理联席会议制度等。全面推行社会组织等级评估，将评估结果作为政府向社会组织转移职能、购买服务的重要依据和条件。设立举报非法社会组织和社会组织违法活动电话和信箱，坚持法律监督与社会监督的统一，形成社会组织管理合力。四是提高社会组织依法自治能力。按照现代社会组织体制要求，嘉禾注重完善社会组织法人治理结构，健全民主机制，支持社会组织依据法律法规和章程，在其宗旨和业务范围内独立自主地开展活动。同时，规范社会组织财务管理，指导社会组织健全财务管理制度，规范会计核算行为，严格执行年度财务审计和法定代表人离任审计制度，定期组织开展财务检查、抽查，健全法定代表人过错责任追究制度，完善社会组织终止后的剩余财产依法清算制度。
二、存在的不足及其原因分析
尽管近年来特别是十八届三中全会以来，嘉禾的社会组织得到了快速发展，但仍然存在民办非企业单位数量少、规模小、发展不均衡、社会认可度低等问题。社会组织培植不能满足社会组织发展的要求、社会组织的服务水平跟不上居民群众多层次，多样化的需求。
（一）公益服务水平不高。一是不少社会组织缺乏完善的组织结构和运行程序。组织内部分工不明确，没有有效工作管理和激励机制，组织的内部管理时常处于一种低效甚至无序状态。二是多数社会组织停留在松散、粗放的小团体阶段，并不具备承接政府转移职能的能力。有些社会组织的团队建设能力不足，在社会服务项目战略管理、项目计划、监测和评估管理的能力明显不足，把握公共政策和社会问题的能力很弱，使得社会组织不能较好地参与社会服务和管理工作。三是社会组织从业人员的素质、能力或绩效不高。多数其从业人员多是被第一与第二部门排挤出来或在没有办法情况下的无奈之举。四是各种类型的社会组织培育机构，缺少对类型与质量的要求，培育秩序混乱。社会组织培育基本是投政府所好，只重视培训计划和培训形式，不符合社会组织培育的初衷。
（二）体制机制不够规范。一是政社分工不明确、职能混淆。目前，很多社会组织由于发展阶段的局限性，行政化色彩较浓，不少社会组织高度依赖行政资源，成为“二政府”、带有官办的性质、政府与社会组织在职能、办公地点、人员、财务等方面存在一定的交叉现象。二是政府责任让渡与资源转移不配套。政府是社会组织最大的资源提供方与支持方，对于社会治理，有部分是政府必须自己承担的，也有部分可以外包。外包部分是政府向社会组织的一种责任让渡。一旦责任转移，资源也应一并转移，如权力、资金等让渡。但现实中还存在责任让渡与资源转移不对等等实际问题。三是某些社会组织成立之初的目的并非利他性服务，缺少服务意识，只为谋一己私利。在现有社会组织登记门槛下，现阶段社会组织还没有能力在政府各种资源让渡中收放自如，有的把政府让渡看着是谋取私利的路径。四是目前有些社会组织以发展为名，用志愿者服务取代专业的社会工作服务，以节约成本，占用了社会组织功能发挥的空间。
（三）培育功能不够强大。一是政府主办与运营的社会组织，多为各种市民中心或社会组织培育基地，工作人员主要来自政府部门或志愿者，业余或兼职居多，少有专业管理经营人员，多不会考虑组织长远运作与发展。二是培育经费或培训人员基本是政府拨付，这些培训组织多为社会组织管理机构。社会组织培育工作，官方色彩很浓，被培育出来的社会组织容易带有官僚倾向。三是社会组织培训带有碎片化倾向。除了民政部门所办的社会组织负责人培训班有相对的计划性以外，作为社会组织自身的培训，大多没有一个完整的规划，对培育方向或内容也是随机而定。同时，大多社会组织缺乏维系持续性培育的财力与人力。四是社会组织培育过程中还存在重量轻质的问题。这与现实中存在的形式主义以及以量考核的机制不无关系。
（四）管理制度不够到位。一是目前的法规政策体系带有浓厚的计划体制中的管理色彩，对政府监管社会组织的权利和要求社会组织尽的责任和义务较多，权利和义务不对等和不平衡。这就严重影响了社会组织和政府间的有效互动与合作。二是社会组织收费随意性较大，不合理、不规范现象依然存在。非营利性的社会组织有别于市场经济主体，应以公益活动为宗旨。但在市场经济的影响下，一些社会组织出现了超越业务范围或违背宗旨收取费用，以及费用支出不规范的现象。三是内部管理制度不完善。社会组织能否更好地发挥作用，主要取决于自身所建立的科学、民主的管理制度和自律机制。但是，目前一些社会组织内部管理制度不健全，财务制度不完善，违规使用票据和经费，财务报告流于形式，审计不严格，透明度不高。
究其原因，笔者认为：一是嘉禾县城区面积狭小，人口密度大，社区居民构成复杂，各种利益群体的诉求、社会矛盾等错综复杂。二是社会组织以民间组织居多，个别社会组织负责人家长制作风突出，特别是个别政府部门或退居二线的领导兼任社会组织主要负责人。三是体系不健全、法规不完善，在依法治国的背景下，虽然有了一些调整和规范管理社会组织行为的基本法律，但仍然比较笼统，缺乏适合本地实际的地方性规定。四是扶持政策、措施不配套，少数部门对社会组织的重要性认识不够，还未建立起向社会组织购买服务的机制，同时面对庞大数量的社会组织，政府有关部门力量较小，支持力度有限、加之，嘉禾属于追赶型城市，财力有限，对社会组织政府购买服务不到位，也难以进行满负荷支持。
三、加快嘉禾县社会组织培育的策略
社会组织培植上存在的上述问题，需要提高认识，准确把握社会组织加快发展的新形势，坚持改革创新，以融合式发展与培植的方式实施居民需求导向策略、实施多元主体培育策略、实施繁殖复制策略、实施社会组织能力提升策略、实施社会组织管理完善策略。
（一）实施群众需求导向策略
满足群众需求是社会组织的核心任务，培育社会组织要以满足群众的需要为出发点与落脚点。一要了解居民关注的各种需求点。社会组织根植于社区，要依托于社区，将满足需求、解决实际问题作为社会组织愿景和目标。为此，要深入了解居民关注的各种需求点。二要对居民的各种需求进行梳理分类，分析居民对需求的迫切程度，按“雪中送炭”的要求，确定优先培植的社会组织。如，要优先发展民办非企业单位、城乡基层社会组织等城乡社区服务类社会组织，形成民办社会事业和公办社会事业相互促进、共同发展的格局。三要按照社会组织培植的类型，设计培植计划，设定社会组织形式，选择培植方式、比如，街道在充分考虑老年人的生活和精神文化需求时，可建立居家养老服务中心等。目前要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织、这样，既能直接服务于社会所需要的人群与领域，又能维系社会稳定。
（二）实施多元主体培育策略
从社区治理来说，需要形成多元治理格局，努力形成社区多元治理共同体。同样，社会组织的培育，也要形成多元化的培育机制。一是根据组织类型确定培育主体。社会组织的培育有的可以借鉴企业的培育模式交由市场来完成，有的可以交由社会来完成，有的可由政府来完成，有的由多重主体共同来完成。为此，对于社会组织的培植要有计划、有组织、有秩序地推进。比如，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，以便于更好地发挥社会力量在公共事务管理中的作用，政府不要乱插手。还有如以老年人为主体的以琴棋书画、吹拉弹唱、跳舞健身、扑克麻将等自娱自乐类组织本来发展就相对完好，依靠社会自身力就可以成长，因而大多无需政府去进行培植，只要加强引导就行。二是要突出政府的社会组织培植职能。随着政府职能转移，政府理应承担更多的社会责任。为此，要强化政府的社会组织培植责任，尤其要担当社会组织掌门人的培育责任。同时，政府要支持和引导公益组织在社区建设、安老扶弱、助残、养孤、扶危济困、救助赈灾等领域实施项目。此外，政府要为社会组织成长创造良好的政策环境。如完善财税支持政策，建立政府向社会组织购买公共服务制度，支持和发展志愿服务组织等等。三是政府与社会要按照社会主义市场经济的要求，引导社会组织改革，包括组织发展理念的改革、组织机构的改革、社会组织管理制度的改革，等等。四是社会各有关机构要积极为社会组织成长提供支持、比如金融机构应为符合条件的社会组织提供信贷服务，尤其要关心社区社会组织建设，为发展社区操作型、实务型等服务型社会组织提供金融支持。
（三）实施社会组织繁殖，复制策略
由于嘉禾社会组织培育起步较晚，要加快社会组织的培育，就要做好优秀社会组织的繁殖与复制工作。而要搞好社会组织的繁殖与复制，一是要考虑到资源有限性与效用最大化。同一类型的社会组织只能从政府倡导的各类社会组织中挑选出部分进行培育，这类社会组织被培育后不仅应该可复制，而且应该能更好地承接政府的社会治理功能。为此，必须明确被政府培育的社会组织应为可被复制的社会组织。换句话说，承接培育功能的组织在选择培育对象时，应考虑这一组织是否具有普惠性、能否承接政府公共服务，培育后是否能被多家组织所复制。二是承担培育社会组织功能的组织应具有一定的引领作用。培育社会组织并不是件容易的事，承担培育社会组织的机构必须有一定的资质，能够对被培植的社会组织发挥引导和榜样作用。同时，作为孵化器的社会组织应朝专业化方向发展，因为全能型的要求必定会削弱专业性，只有准确的自我认识、合理的培育目标与计划、专业的培育技术与人才才能与组织承接力相对接，才能完成培育责任。为此，首先要加强对社会组织负责人及工作人员的培训教育。三是成熟组织移植要注意培育模式的选择。社会组织培植可以采取植株式，如就一个社会组织，围绕一定的目标，采取定向培植的方式、使其成长壮大。也可采取压技式，如同把花卉树木的枝条压入土中，让其自主生根，待其生根后与母株割离，使其成为新的植株。还可采取播种繁殖（如广泛培训）等。采取哪种方式，要根据需要进行选择。
（四）实施社会组织能力提升策略
针对目前社会组织服务能力普遍不高的问题，可采取下列措施提升社会组织能力水平。一是对社会组织拟任负责人进行有针对性的培训教育，培养他们尊重章程、依法办事、规范运作的观念和意识，支持和引导公益创投规范有序、健康发展。为此要有针对性地开展一些提高工作人员专业素质和加强职业化队伍建设方面的培训。二是政府应该制定专门政策，拿出专门的公共财政预算进行社会组织能力建设工作。目前最急需的社会组织能力是组织的团队管理能力、项目管理能力和资源管理能力。三是提高公众的参与能力。发挥居民在社会救助、健康咨询、社会矫治、邻居互助、慈善活动、环境保护、维护社会秩序等方面的作用。四是发挥核心人物的引领作用。当前，在社区社会组织培养方面，人才短缺是一大困境。为此在社会组织建设中，应重视内部挖潜，选好、用好关键人物，比如在居民中具有一定影响力，或者在某些方面具有特长优势，让他们加入社会组织或在社会组织中担当一定的职务。五是以项目为培植支撑。项目是社区社会组织生长的最好着力点。社会组织要自觉参与社会服务，积极筹划各种服务项目，让社会组织成员在项目实施中，提高自身发展质量和社会服务效能。
（五）实施社会组织管理完善策略
激发社会组织活力是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重大战略部署，是推进国家治理体系和治理能力的现代化建设的重要组成部分，是在新的历史起点上实现社会组织跨越式发展的重大战略机遇期。而要激发社会组织活力必须从体制，机制及制度建设入手，以期为社会组织培育创造良好环境。一是深化政社分开的改革。要按照政社分开、管办分离的要求，分类推进行业协会商会在机构、人员、财务等方面与行政机关脱钩，改变行业协会商会行政化倾向。同时要加强行业协会和枢纽型组织建设，提高社会组织的自我管理和协作能力。二是健全社会组织管理制度。要完善法人治理、负责人管理、资金管理、信息披露、年度检查等制度。实行社会组织分类评估，制定社会组织行为规范。尤其要完善现有的社会组织评估、信息公开、政府购买公共服务管理等制度。要尊重社会组织的法人主体地位，保障其合法权利。三是建立社会组织发展奖惩制度。要在政府公共服务外包中引入竞争与专业评估机制，实现优胜劣汰，要加快建立与社会组织建设和管理相关的处罚、诉讼和救济的有关制度。要完善行政执法制度，依法查处社会组织的违法违规行为。完善撤销登记、注销登记制度，形成社会组织退出机制。四是规范引导社会组织涉外活动。支持社会组织开展国际交流合作，利用国家对外援助资金到境外开展公益活动，鼓励行业协会商会代表我国企业参与国际市场标准和规则制定、规范社会组织对外合作。接受境外捐赠等涉外活动。
作者：中共嘉禾县委党校纪检书记
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