我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。《民法通则》《物权法》等法律法规对集体所有权也做出相关规定，使坚持和保护集体所有权具有了可操作性。新时期下，党中央提出深化农村土地改革，实行“三权分置”，即坚持集体所有权，稳定土地承包权，放活土地经营权。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），明确提出要完善“三权分置”办法，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。实践中集体所有权具体如何体现？各方有不同的观点。本文认为坚持集体所有权，须清楚认识其所有权本质属性，遵循基本法理，坚持和维护其在“三权分置”下作为所有权的基本权能。同时，也要尊重我国农村土地制度改革发展历程和现状，承认集体所有权在实践中形成的特殊权能。科学界定所有权与承包权、经营权的关系，既要避免集体所有权被虚置，又要防止侵害承包农户和土地经营者合法权益，阻碍各类主体发展农业生产的积极性。
一、农村土地集体所有制度的形成
新中国成立后，我国农村土地制度经历过三次大的变迁，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，“三权分置” 是对双层经营体制内涵的丰富，展现了我国农村基本经营制度的持久活力。回顾农村土地集体所有制形成过程，有助于我们认清制度变迁脉络，明确改革方向，为科学界定“三权分置”理清思路。
一是1949至1952年土地改革阶段。该阶段，全国进行了彻底的土地改革，废除地主土地所有制，实现“耕者有其田”，建立了土地“农民所有、农户自营”的产权结构。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》第一条明确规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产力，为新中国的工业化开辟道路。”有学者认为，其实质是使得农民个人普遍而且比较平均地获得土地所有权。
二是1952年至1978年的合作化和人民公社阶段。从避免土地兼并、农民贫富分化等诸多因素考虑，党中央决定对农村实行社会主义改造，在农村推行合作化运动，并在经历了互助组、初级合作社、高级合作社、人民公社等发展阶段后，实现了农村土地集体所有。其中，互助组和初级农业生产合作社，是在土地农民所有基础上，实行生产合作和土地入股分红，并没有改变土地私有性质。组建高级合作社时，社员的土地转为合作社公有，取消土地报酬，已经改变了土地私有性质。人民公社时期实行“一大二公”，废除私有财产，一切生产资料归公社所有。
三是1978年改革开放以来。因农业合作化运动过快过急，使生产关系调整超越了生产力发展阶段，抑制了农民生产积极性，给农业发展造成了很大的影响，十一届三中全会决定实行农村改革。各地积极探索，在坚持集体所有下，出现了统一经营、联产到劳，包产到户、包干到户，专业承包、联产计酬等多种经营形式，最终形成集体所有、家庭承包经营的土地制度，确立了家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营模式。
从农村土地集体所有制形成的历史过程可以看出：土地集体所有的权利来源是农民对自身权利的让渡，是通过入股分红到取消土地报酬、无偿归公实现所有权主体的转变，类似于日耳曼法中的总有制度，与现代意义上合伙财产的性质也具有一定相似性。因此，农村土地集体所有权是一定范围内（村级或者村民小组）农民群体的权利，与农民个体存在权利冲突，但不是对立关系，从外部看，二者利益一致。通过改革建立家庭承包经营制度的目的是适应农村生产力发展需要，通过满足农民群众的物质利益需要，调动其发展社会主义的积极性，最终目的是生产发展，实现社会主义。因此，深化农村土地改革，实行“三权分置”，不能与终极目标背道而驰，把集体改弱了；也不能违背生产力发展规律，侵害农民财产权利，妨碍其发展积极性。应在充分尊重中国土地发展历史的基础上，按照法的一般原理，在所有权与用益物权框架下，赋予集体较为完整的土地所有权，充分保护作为用益物权的土地承包经营权，在此基础上，清楚界定土地经营权，健全“三权分置”基本框架，最终“形成层次分明、结构合理、平等保护的格局”。
二、农村土地集体所有权的属性
所有权以全面的物之支配权能为内容，是最完整、最充分的物权，具有绝对性。但该绝对性是相对于其他权利而言，在罗马法中，所有权是纯粹的私权，但现代社会不承认有不受限制的权利，所有权也是如此。随着社会经济发展，对所有权行使的限制越来越多，逐步变成其内在约束，此为所有权的社会性。农村土地集体所有权，是所有权的一种，具备所有权的基本属性，包括社会性。但从土地制度沿革历史可以看出，与普通财产所有权相比，土地集体所有权具有以下特殊性：
一是标的物特殊。物是能满足人的需要，并为人能够支配的物体或者自然力，包括有体物和无体物。小到一针一线，大到摩天高楼，只要客观存在、有效用、可控制的物，均可成为所有权的标的物。集体土地所有权标的物是土地。与其他资源相比，土地具有稀缺性、不可再生性等特征，是社会经济发展的基础条件，是人类生产生活必不可少的资源。这就决定了以土地为标的的所有权在设立、行使、处置等方面必然受到法律的特殊约束。如我国台湾地区“土地法”规定，农地、林地、渔地、牧地、狩猎地、盐地、矿地、水源地等，“不得转移、设定负担或租赁于外国人”。在我国，土地所有制关系到社会主义公有制性质，这直接决定了土地所有权权能必然与普通财产所有权、国外私有制下的土地所有权不同。只有清楚认识这一点，才能科学界定集体土地所有权权能。
二是权利来源特殊。物权的取得可分为原始取得和继受取得。原始取得不以他人的权利和意志为依据，根据法律规定直接取得物权。继受取得是为他人在自己的物上创设物权或通过法律行为移转物权，使得他人取得物权。集体土地所有权，是在经历了土地改革、互助、合作、人民公社等阶段，最终确立“三级所有、队为基础”的历史沿革中形成的，具有深厚的历史背景。这决定了集体土地所有权，不能如原始取得的所有权那样单纯绝对，也不能像继受取得的所有权那样权利变动和归属路径清晰。
三是权利主体特殊。所有权人可以是自然人、法人或者其他组织，各类民事主体依法平等享有所有权。物权法规定，农民集体所有的土地，属于本集体成员集体所有。与其他民事主体的清晰边界相比，农民集体具有先天开放性，新增人口自动取得成员资格，享有包括土地所有权在内的集体财产权益。这导致集体土地具体权利人处于不断变动之中，造成了事实上的权利人模糊。作为权利人的农民集体，与作为土地承包经营权人的农户家庭相互重合交织，增加了明晰集体权利界限与农户权利界限的难度。因此，坚持土地集体所有，必须先明确界定权利主体，并从具体农户集合中抽象出来，才能确保农民集体对内对外行使所有权，使其各项权能落到实处。
总之，集体土地所有权的上述性质和特殊性决定了在完善“三权分置”理论时，既不能脱离所有权的基本属性来界定其权能，又不能简单套用所有权的一般规则，或者照搬国外的立法例，而应做出具有中国特色、符合我国农村实际的制度设计。
三、农村土地集体所有权的权能
《意见》明确提出土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能。考虑到所有权基本属性和土地集体所有的特殊性，可以将集体土地所有权的权能分为两类，一类是作为所有权的基本权能，一类是因集体所有、家庭承包经营而具有的特殊权能。在制定修改有关法律政策时，应着重明确后者行使条件和限制。根据《意见》精神和实践情况，在完善“三权分置”办法时，土地集体所有权具体应包括以下权能。
（一）作为所有权的基本权能
1.处分权。处分是财产所有权人在法律规定范围内决定财产事实上和法律上命运的权能，是所有权的基本权能之一。按照法律规定，土地集体所有权不得转让。从《物权法》和《农村土地承包法》等来看，其处分权能主要表现为设置用益物权（土地承包经营权），以及农民集体在讨论决定承包方案、因自然灾害严重毁损等特殊情形调整承包地、“四荒地”发包给本集体经济组织以外的单位和个人经营、农户在本集体经济组织内部转让承包权和流转土地经营权、土地征收及征地补偿款分配等有关土地重大事项中的知情权和决策权。
2.直接经营权。产权就是选择权，是产权主体自由选择利用资源的权利。对自有财产，产权主体可以选择自用，也可以选择让他人利用。集体土地所有权是主要的农村产权之一。在家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，农民集体有权按照国家法律政策规定实行家庭承包经营，也可以依法经过民主决策，采取直接经营等方式利用集体土地。直接经营权的对象可以是部分集体土地，也可以是全部集体土地。在后者情形下，直接经营权表现为统一经营权。实践中，华西村、南街村等集体土地的统一经营管理，即是直接经营权的体现。直接经营权应包含在利用土地开展农业生产经营全部环节中的决策等权利，如购买生产资料、组织生产等。
3.收益权。此为所有权的基本权能之一。保障土地集体所有权的收益权能，有利于增强集体经济实力，发挥集体“统”的功能，开展农业生产公共基础设施建设等单个承包农户难以完成的事项。从目前的法律政策看，收益权主要体现在发包“四荒地”时可以收取承包费；集体土地对外流转时，利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费；集体统一组织经营时，收获和处置农作物等权利。
4.获得补偿和赔偿权。物权法规定，为了公共利益需要，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用。其中土地补偿费即为对土地所有者的补偿。物权法第三十七条规定，侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。这条关于损害赔偿的一般规定，当然适用于集体土地所有权。当经营权人使用不当，给土地造成损害影响正常耕作，村委会或村集体经济组织也可以代表集体请求损害赔偿。
5.监督使用和收回权。在发包方与承包方之间，通过合同建立了所有权与用益物权的关系。按照合同约定和国家法律政策规定，对土地使用情况进行监督，是土地所有权人的当然权利。首先，按照农村土地承包法等规定，所有权人主要对经营权人合理利用和保护土地进行监督，对经营权人损害、浪费承包地和农业资源的行为进行制止，包括长期撂荒、抛荒等。其次，当经营者再流转土地经营权时，需按照规定告知土地所有权人或征得土地所有权人同意。当经营权人拒不改正损害土地的行为时，土地所有权人有权采取相应措施。这即体现了所有权的属性，也是合同依法正当履行的必然要求。当出现法律规定收回承包地的情形时，土地所有权人可以依法律赋权直接收回土地。
（二）因实行家庭承包制而具有的权能
1.发包权。《物权法》和《农村土地承包法》规定，农村集体经济组织可以发包本集体土地，土地承包经营权自合同生效时成立。即通过发包，在土地集体所有权上设置了土地承包经营权这种用益物权，因此发包权是集体所有权处分权能在家庭承包经营制度下的一种特殊体现。所有权具有单一性，是在法律范围内为所欲为的单一权利，而不是各种权能的加总。因此，在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，即使不再对承包土地进行重新发包调整，发包权也应该作为所有权的一项重要权能存在。
2.优先受让权。在一般民事法律关系中，用益物权人不愿继续占有使用该物时，可以与所有权人协商，解除合同，消灭用益物权。但农村土地具有社会保障功能，免征农业税后更是变成一项负担义务很小的权利，承包农户一般不会主动放弃承包经营权。为发挥集体“统”的功能，推动发展适度规模经营，可以赋予土地所有权人，在承包农户流转土地时，同等条件下优先受让的权利。集体对流入土地可以统一经营或组织流转。
3.调整权。按照农村土地承包法规定，承包期内，因自然灾害严重毁损等特殊情形，发包方经过民主程序可以对个别农户之间的承包地进行适当调整。一般认为，此为发包方的调整权。从法律角度看，此为所有权人发起的，在原有合同基础上，重新设置用益物权的行为。所有权人与他物权人在不侵害第三人权益和社会公共利益的情况下，经协商一致，变更他物权，符合民事法律精神。因此，要维护土地所有权的完整性，须保留该土地所有权人的调整权。但土地的特殊性决定实行该权利需充分考虑社会发展利益，符合法律政策有关规定，尤其不能以少数服从多数等名义，违规调整土地，侵害农户承包权，影响土地承包关系稳定《意见》强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。有人认为对农户承包权、土地经营权的保护，使得集体土地所有权权能部分落空，形同虚设。这种观点值得商榷。从法律角度看，设置用益物权和建立合同关系，让渡部分权能或承担合同义务，本身就是所有权权利行使的体现，所有权因此受到限制是所有权人自愿选择的后果，是应有之义。从实践角度看，采取何种经营方式，是由农户家庭一家一户分散经营还是由集体统一经营，可以通过民主程序由农民自行决定。改革开放之初的承包到户，近几年各地出现的村级股份合作经营，以及将土地流转给其他主体经营都是农民群众理性选择的体现。法律政策需要做的是充分赋予权利，清楚界定权能，平等保护。因此，在设置集体土地所有权权能时，要在充分考虑历史和实践基础上，摆正心态，遵从法理，真正赋予农民集体完整、可实施、受尊重和保护的所有权。
作者单位：农业部农村合作经济经营管理总站仲裁指导处
中国乡村发现网转自：新三农 微信公众号
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