“农村资金互助组织，风险不可小觑。”在银监系统工作了近20年的一名官员表示，十多年来，银监系统下了大力气监管，但整体经济形势和“互联网+”等新渠道加剧着对这类“农民银行”的监管难度。
5月初，江苏徐州曝出了当地贾汪农村资金互助合作社突然倒闭，致使235户村民的1005万元资金无法返还一事，引发了社会高度关注。并且，去年11月，江苏盐城银联农民资金互助合作社因投资房地产，导致资金链断裂而倒闭；去年9月，济南市平阴县警方查出当地德润农业专业合作社以“社员资金互助”为名，非法吸存130余万元。2013年前后，江苏灌南、沭阳、邳州、连云港、徐州等地相继曝出一大批农村资金互助组织跑路，总涉案金额约1.3亿元。
从上世纪90年代屡禁不止，到2004年前后“卷土重来”，再到近两年风险频发，农村资金互助组织始终步履蹒跚，游走于合法与非法之间。相比于有能力、有定力、有渠道化解不良率风险的商业银行，遍及全国、扎根农村的大量资金互助组织，极易异化为非法集资，并在当前环境下进一步引发系统性风险。
一位沿海省份金融办官员统计，该省截至2015年底，各种农村资金互助组织超过13万家，成员出资超过2800亿元，加上更大规模的“非正规军”，对金融系统稳定的潜在影响不容小觑。因其覆盖面广，牵涉风险承担能力弱的农民及小城镇居民群体，尤其应该引起重视。“经济形势不好，农民收成和农企收益都受损，其中1/3可能摇摇欲坠”。
该官员很无奈，称全国银监系统早年批准设立了一批资金互助社，现在不少省市政府要求当地金融办也要建设一批、搞活一批资金互助会，加之各省农办还拥有一批扶贫资金互助会，三种机构同类不同根，引致中央和地方的“圈地战”四起。“省里让我们拿出管理细则，但我们却并无多少经验，怎么办？”
《财经国家周刊》记者奔赴浙江、江苏、河南、山东等多省进行摸底，对银监、地方金融办、农村信用社等系统深度调研，求解风险现状和监管之困。调研发现，无法可依、权责混杂、机制粗陋，社员队伍堪忧，道德风险防不胜防，加之互联网等手段复杂多样，遍地开花的“农民银行”风险敞口较大，若不及时治理，或影响基层经济稳定。
混杂的体系
前述金融办官员表示，发展合作金融是2006年以来我国农村金融改革的重要举措之一，但十年过去了，至今仍举步维艰。
所谓农村资金互助组织，是指经银行业监督管理机构或其他相关机构批准，由自愿入股组成的社区互助性银行业金融业务。其模式，即农民将自家“闲钱”凑合到一起，构成互帮互助的存贷型类金融平台。
记者调查发现，这类组织主要分为三类——农村资金互助社、农村资金互助会和扶贫资金互助社，称谓上有细微差别，表明其分属于不同的“母系”。
第一类，是由银监会批准成立、在工商部门登记的农村资金互助社。从全国首家农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信资金互助社2004年成立、2007年获得金融许可证至今，全国共有49家机构获牌。
成立初衷，是由固定地域的村民自愿出资入社，对社员提供存贷款服务，以支持农业发展、方便农民生活、改善生活条件等。其监管依据，是银监会2007年颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》，包括了人数、经营场所、规章制度等7项设立门槛，以及“单个农民或单个农村小企业向资金互助社入股，其持股比例不得超过资金互助社股本总额的10%，超过5%的应经银行业监管部门批准”等风控条款。
第二类机构为农村资金互助会，与前者在称谓上有一字之差，运营模式雷同。
“但是，互助会是各地省市政府自己搞的，通常登记在当地民政局而非工商部门，属于民间协会性质。”该金融办官员告诉《财经国家周刊》记者。目前，各地尤其市县政府，正在扩大其试点工作。
据他统计，截至2015年底，其所在省份拥有农村资金互助会98家，分属省、市、县三级政府，谁批准谁管理——任务基本落到了各级金融办手中，而尚无金融办的地方政府，“攒也要攒一个出来”。
但是，问题来了。这批“农民银行”为何注册在民政部门？一则民政部门无人无力无心监管，二则无论最终落地到哪个部门金融办，也多少有些条线不顺。
“因为工商部门不接纳，无处可去。”前述金融办官员很无奈，称自己很难完成任务，“银监部门能不能帮忙先出个管理办法”？
而数量庞大的第三类机构——扶贫资金互助会，各地农办牵头管理。与前两类的最主要差别，在于除去农民自身“闲钱”用于集资外，还往往有财政扶贫资金垫底。
《财经国家周刊》记者获悉，截至2015年底，前述沿海省份累计组建扶贫资金互助会947家，入会农户5.74万人，累计借款5.4亿元。其资本金中，财政配套比例基本高达6成以上。
此举，既能部分解决当前个体扶贫、精准扶贫之难，又能将财政扶贫资金保值增值。但是，由于这类组织基本落在贫困村镇，地方配套困难，通常做不大。
“个别市县拿不出配套资金，就全部由中央财政支撑，因而管得也相对严格。”该省份一位农办负责人称。这类机构，既要落在符合标准的贫困村，又要遵守贷款总额度和单笔贷款额度的限制，每笔贷款通常仅三五万元。其贷款利率，也多是在央行基准利率上小额浮动，远低于其他放贷机构。
“本质都是类银行业务，管理条线却这么多。”前述金融办官员说，三类机构交织于多个中央与地方部门，且监管主体还常因所在地区的不同而有所差异，包括了银监局、金融办、农办、民政局和工商局等诸多部门，说不准究竟谁是“亲娘”。
两大“红线”虚设？
“我们村235户村民集资了1005万元资金，全打了水漂。”在徐州贾汪农村资金互助合作社存了50多万元的一位顾姓农民，电话中向记者诉苦，说该合作社倒闭了一年多，村民们上告无门。
在村民们看来，合作社就是贾汪区政府2011年牵头成立的，因为相信政府，才把钱存进去，为什么说关门就关门？
记者在多省调研中发现，类似情况不在少数，尤其2013年、2014年前后，全国有一大批资金互助组织倒台，数亿元资产凭空“蒸发”。
“即便是银监系统的资金互助社，我们省的8家也倒闭了一家，清偿工作至今未果。”前述金融办官员说。这些组织多是拥有政府背书的民间借贷，判断其风险的准绳在于两点——是否意在盈利赚钱？又是否坚持本社内资金封闭？
之于前者，国家原本意在实现农村生产、供销、信用的三位一体，服务实体经济，并通过金融的凝聚力来拉动整个地区或产业链的发展。因而，股东须不以利差收益为目的，转而追求农产品产销上的利润增加。
但现实问题是，架设在合作社层面的跨村、跨镇的一些互助组织，由个别农村大户和乡镇企业家做股东，若不以商业化手段赚取利差，哪有钱租场地、发工资？并且，与商业银行具备规模效应、摊薄成本相比，这类“农民银行”规模小、管理能力差，不高息揽存和大额放贷，如何生存得下去？
“关门跑路的，多是敛了不义之财，非法集资。”前述银监系统官员称。
他告诉《财经国家周刊》记者，他们就曾走过弯路——当地一家县级市的资金互助社，最初由当地一位农办负责人操作筹建，为了从中获利，他碍于自己的公务员身份，将资金分批次地借几个互助社社员的名义投了进去，并严重干扰互助社的正常运营。不久，其行径暴露，银监部门对股东做了清理查处，风险才得以避免。
“一些股东还颇为不满，称别的互助社为何就能高息揽存、大额贷款？”该银监系统官员称，“我们必须坚持互助社的原来属性，否则很难管的住”。
至于另一条红线，是互助组织内部的资金封闭性。
该银监系统官员解释，清理股东主要是严格执行所有存贷款均只能针对本社社员的要求，资金封闭管理且控制存贷规模，使得所有社员均知己知彼，即便有风险，也能早预防。
但这一道禁令，却常被各种变通之法打破。
“申请成为社员并不难，尤其跨村、跨镇的互助组织。”前述金融办官员透露，邻里乡亲、生意伙伴之间代为入股也很平常，地域限制日渐模糊。并且，尽管央行对小额信贷组织给出了“只贷不存”的严令，但在个别地区，互助会以“入会金”、“资本金”等五花八门的说法替代了存款、贷款字样，就意在规避监管。
据悉，除去计划单列市和金改试验区内已有的几十家互助会外，前述沿海省份今年将在全省27个县推广资金互助会试点57家。
其可能的解决之法，是考虑摒弃以往跨村、跨镇的做法，将互助会落到村级单位，严格构建本村内的资金闭环，以村委会的行政管理和村民们的宗亲、血缘关系，来强化监管。
“坚持57家试点不盲目扩张，坚持小额，或能规避一些风险。”前述金融办官员称。
万亿规模的四大风险点
《财经国家周刊》记者获悉，各地均多次接到银监会等部门的风险警示。最近的一次是去年11月，银监会、工信部、央行和工商总局四部门联合发布风险预警提示称，全国多地以“金融互助”为名承诺高额收益，引诱公众投资，必须高度警惕。并且，此类运作模式违背价值规律，资金运转难以长期维系，一旦资金链断裂，投资者将面临严重损失。
多位受访人士坦言，资金互助组织的主要风险有四点：
其一是道德风险，即互助组织的股东可能意在牟利，较易异化为非法集资，还可能出现自融。前述银监系统官员就认为，与商业银行类似，自融是大忌，自己办银行给自己贷款，一旦上了规模则后果严重。
其二是法律风险，即目前有关合作金融的立法处于缺失状态，农民遭受损失往往投诉无门。
这其中的法律问题颇多，例如：究竟何为互助资金？其法律依据何在？互助组织登记在民政部门和工商部门的差别何在？如果以民政部门要求的民间社团性质定论，则机构不以营利为目的，农民也无分红权，但如果以工商企业甚至金融机构论处，则农民又该如何追损？
“一句话，没有完整的管理体系，更没有适用的法律法规。”前述金融办官员称。
其三是监管风险，即尽管当前各地的互助组织因为利差太小，真正放贷给农民的并不多，但监管层却手段有限。究其原因，是地方农办、工商等部门不太懂金融，而地方金融办却往往缺乏实权。
江苏省社会科学院经济所研究员葛守昆认为，很多问题都出在监管上，政府缺乏对互助组织资金运作、合伙人股权、投资去向的有效监管，加之一些监管机构人员素质低，不够专业，急需国家在宏观管理和顶层设计上将这类组织纳入到监管体系中来。
“地方上只管批牌照，很少考虑后续运营。”前述银监系统官员直言，这涉及中央部委和地方上的“圈地运动”，一时难以杜绝。
其四，是延伸性、扩张性风险，主要分为两个方面：
一方面是资金互助组织在十年的高速发展中，自身风险不断累积，以各种形式在全国乡村发展、演变，但监管层却无法对其规模、数量做出统计，无法全面度量其风险。
根据前述沿海省份数据显示，截至2015年底，该省拥有银监系统资金互助社7家，总体贷款规模14000-20000亿元；全省27个县和计划单列市、金改试验区共设立资金互助会约110余家，借款规模约24亿元。并且，该省还拥有扶贫资金互助会947家，累计借款5.4亿元。因此，该省银、农、工、民等部门登记在册的资金互助组织逾1000家，涉及借贷金额逾30亿元。
“这只是冰山一隅，更多风险还在于尚未登记在册的‘非正规军’，其规模和风险或达‘正规军’的10、20倍以上。”前述金融办官员统计，截至2015年底，其所在省份的“非正规军”约为13万家，成员出资约2800亿元。
有业内人士估计，我国各省份中各类资金互助组织的总体借贷规模，平均至少应以百亿元计；全国规模，或高达万亿元以上。
而另一方面的延伸性风险，在于各种打着互助旗号、走上互联网渠道的新金融。
公开信息显示，银监会等部门已多次警示，大量“山寨版”和“扩张版”资金互助组织，常以“金融互助社区”、“金融互助平台”、“金融互助理财”和“财富互助平台”等名称，依托网站、博客、微信等渠道，宣传其投资门槛低、周期短、收益高等虚假信息，投资额常5万元到50万元不等，月息往往高达两三分以上。
“宏观经济导致股市、楼市震荡，老百姓换个渠道追求收益很正常，但再不管管就麻烦了。”前述金融办官员直言。
没有万能的章法
“温州只有一家农村资金互助社。”浙江省温州银监局局长赵秀乐告诉《财经国家周刊》，在温州40多家银行机构中，这家互助社贷款2300多万元、存款规模1700多万元、资本金500万元，规模最小但却是风险监管的重中之重。
赵秀乐介绍，温州银监局对此有专门的监管办公室，并将办事处落到了县里，专人专事专办，容不得一丝马虎，“牵扯了我们很大的精力”。
前述另一位银监系统官员也表达了类似观点，称市级银监局等部门通常对此高度警惕，相关处室的主任基本每季度或每个月去调研一次，下设办事处负责人则每两周必须赴现场检查一次，发现问题立即上报。
“我们管辖的这家资金互助社，严格按照规定设立了理事会、监事会等‘三会一层’，从2011年成立至今，不良贷款为零。”赵秀乐说，“我们‘敲木鱼’般地给他们灌输金融知识和风险意识，时不时就召集开会，监管成本不低”。
但记者调研了其他城市的资金互助组织，却远没有如此“幸运”——约1/5在开张三五年后倒闭，剩下约1/2处在亏损状态，不良率高企。
中国人民大学农业与农村发展学院教授周立对此表示，资金互助组织的监管有四类依据：
一是银监会的管理暂行规定，只对银监会发牌的全国49家资金互助社有效；
二是央行发布的小额信贷组织“只贷不存”的试点意见，目前亟待进一步出台放贷人条例，扩大试点、加强规范；
三是最高人民法院发布的关于高利贷的认定标准，以及《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》等条文，为监管提供了相应的法律依据，但尚缺乏对资金互助组织的针对性；
四是每年的中央“一号文件”等相关政策，提供了基本原则。但在操作层面，还需更多的实施细则。
而令人费解的是，今年的“一号文件”却对农村资金互助只字未提，提法上变为了“鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取‘保底收益＋按股分红’等方式，让农户分享加工销售环节收益，建立健全风险防范机制。”
在周立看来，监管态度还不明朗，监管原则难以统一，使得监管措施、监管主体都很难落定。早年，银监会无疑是核心监管主体，但这两年地方政府或将接此重任。
“银监部门已不愿再接此‘烫手山芋’。”前述金融办官员很无奈，称地方金融办始终没有监管权，但互助组织的治理绝不能无法无章。“金融监管主在国家‘一行三会’，自然也应该从顶层先出个规章制度来。”
但是，各地情况纷繁复杂，如何让身处庙堂之高的“一行三会”制定出既接地气、又放之四海而皆准的万能章法？
对此，多位受访人士均一致表示，一要立法，合作金融立法缺失已太多年；二要整合银监部门、地方金融办和农办等监管资源，不能再是审批和监管“两张皮”，尤其还要为中央和地方的监管权责划出边界；三要有耐心，农民办金融古已有之，之所以始终举步维艰，就在于农民还不够懂金融、不够敬畏风险，为防止风险越滚越大，亟需引起监管层高度重视。
中国乡村发现网转自：《财经国家周刊》
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