目前乡村治理中的主要问题
首先，部分惠农政策的作用没有得到有效发挥。进入21世纪以后，国家将三农问题作为最重要的问题之一，实施城市反哺农村战略，增加了财政转移支付的力度，各种惠农政策密集出台。大量惠农政策越来越精细，带有明确的目标，指向特定的人群。要使这些政策充分发挥作用就需要精准施策，不能精准施策就无法达到政策目标。比如种粮直补是一项惠农政策，应该由粮食种植者获得补贴，但是由于缺少精细操作的机制而变成按照承包地面积而实施的普遍补助。再比如草原奖补政策是为了减少或禁止放牧牲畜而实施的补助政策，但是一些地区的牧民并不知道为什么要发补助金，在领取补助金以后并没有采取相应的草原保护措施。究其原因，主要是信息和实施两个保障没有做到位。精准施策既有赖于对详细真实信息的掌握，更有赖于大量人力投入的保障。以精准扶贫为例，为了摸清贫困户的现状，各级政府动用了大量人力物力开展建档立卡工作，详细统计农村贫困人口的信息。同时，要对贫困农户进行有效的帮扶还需要有大量工作人员扎根在第一线工作，如驻村工作队、第一书记、包村干部等等，所有这些措施都在于保障精准扶贫有足够的人力资源。如果没有真实和详实的信息，没有政府各级干部在农村的工作，就无法保证政策的作用得到有效发挥。
其次，农民参与没有得到充分保障。在40年的农村改革过程中，我们建立了村民自治制度，一定程度上保证了在村庄一级实现村民的自我管理。为了强化村民的民主权利，各地采取了许多措施，如加强村庄事务的公开，要求各村建立公开栏；发挥村民代表的作用，建立民主监督机制；建立村民议事制度，村庄的重大决策要通过村民议事会；一些地方还建立了老人会、动员乡贤参与村庄事务，通过更好地发挥村民自治组织的作用来加强村民对村庄事务的参与。但是一些地方的村干部缺乏带领群众发展的能力，造成领导班子涣散，村庄发展缺少动力。尽管在村民委员会组织法中已经规定了村民委员会是村民的自治组织，但是在现实的运行中，仅仅通过对村委会的选举和监督还不能保证农民充分行使民主权利。
第三，农村市场发育较弱。这表现在市场渠道比较单一，农副产品的销售主要依靠中间商，这些中间商在农副产品销售中发挥了积极作用的同时也带来一些问题，如放大市场风险，一旦市场需求出现波动，中间商就会放弃收购，导致农民当年的农副产品滞销；增加销售成本，中间商垄断农副产品销售就会低价向农民收购并高价向市民销售，减少农民的收入；更重要的是中间商无法满足农副产品的多样性特征。城市消费者有多样性的消费需求，而农村因其自然禀赋不同也会出产多样性的农副产品，但是在中间商垄断的市场中，这种多样性的需求和生产都因市场渠道过于单一而无法实现，农业被迫走产业化和专业化之路，不仅对农村生态环境构成严重影响，而且加大了农业生产风险。近年来，许多人意识到发展多样性市场机制的意义，采取了诸如推动农业生产合作社与城市市场建立联系形成农超对接、城市消费者与农业生产者直接对接、鼓励城市居民直接租赁农民土地从事农业生产的体验式农业等创新举措，这些新的市场机制都弥补了单一市场机制的不足。但是由于覆盖面较小，特别是对新兴市场提供支持的社会组织和社会企业发展不足，发挥作用有限，还不足以改变农村市场发育弱的现状。
乡村治理的机制问题及解决途径
在乡土社会中，乡村组织呈现出自治性和综合性的特征。所谓自治性就是乡村内部事务依靠乡村的权威和乡土规范来管理，政府很少干涉村庄内部事务。目前“乡政村治”的基层治理格局也在很大程度上试图通过村民自治来提高村庄自我管理的自治性。综合性是说村庄内部的组织往往比较单一，承担了几乎所有的社会功能。不管是经济、社会，不管是村庄建设还是公共服务，都由高度重叠的村支两委负责，尽管在一些村庄成立了不同的组织，但是实际决策权仍然掌握在村支两委。高度自治、高度综合和权力集中导致一些村级组织行为出现问题，特别是行为之间出现一些冲突，比如关注个人利益与乡村集体利益，严格执行国家政策与乡土社会关系，以及村庄发展的需求与村级组织的能力之间的冲突。在这种格局下，需要考虑如何提高村庄组织的专业化，在村庄层面实现多种村级组织并存、功能互补。
第一，推进行政系统向村庄延伸。为了加强村级组织的力量，过去采取了多种方式，包括第一书记、驻村工作队、乡镇包村干部、大学生村官等等。十九大提出要“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”。要使这支队伍持续发挥作用，保障国家的各项惠农政策在农村落到实处，就需要一套稳定的机制，使“一懂两爱”的三农队伍与行政体系向村庄延伸结合起来。在现有的“乡政村治”结构下，将乡镇工作的重心下移是强化村级组织振兴的重要手段，要将第一书记的制度做到实处，使第一书记成为村级组织的真正第一书记，承担起行政职能向村级延伸的职能。在此基础上，逐步建立行政序列的村长，使之真正成为乡镇政府在村庄层面的延伸，并承担起村庄的行政工作。
第二，恢复村民委员会的村民自治特征。现在一些地方通过提高村干部的补助标准、实施上下班制度，使村级组织准行政化和村干部的准公务员化的做法并不能彻底解决乡村治理的机制困境，反而会扩大村级组织的权力，使村级组织越来越不能成为村民自我管理的组织。通过第一书记和村长的制度化，从而剥离村级组织的行政职能以后，村委会的主要职能不再是协助乡镇政府完成行政工作，而是要代表村民的利益，管理村级集体资产，处理乡村内部矛盾和纠纷，对政府在层级层面上的工作进行监督和建议。在村民委员会组织法中对村民委员会的产生、职责和监督都作出了明确的规定，因此村民委员会要看严格按照村民委员会组织法规定的职责行使权力，接受村民的监督。要防止村民委员会的行政化，减少乃至消除乡镇政府将村民委员会变成其下属机构，承担更多的行政职能。同时允许各地农村基于本村的社会治理需求，成立村民的自治组织，如老人会、红白喜事理事会、乡贤理事会等，代表农民参与村庄公共事务治理。
第三，推动市场机制的建立和完善。乡村振兴的首要任务是产业振兴，而产业振兴的前提是农副产品的多元化，尽管在一些地区通过大范围的专业化生产可以实现产业振兴，但是更多的地方需要通过一村一品，甚至一村多品来实现产业振兴。而且产业振兴也不仅仅局限于农副产品的生产和销售，包括农副产品的加工、就地消费等三产融合对于推动乡村产业发展也具有重要作用。因此基于各地产业需求而建立和完善多样性的市场机制十分重要，为此特别要鼓励负有社会责任的社会企业和社会组织参与乡村振兴。许多社会企业和社会组织发展了多种市场机制，这些市场机制带有很大的创新性，弥补了传统市场机制的短板，这些理念急需与乡村振兴的实践相结合。因此在鼓励企业下乡、鼓励资本进入农村的同时，更需要鼓励社会企业和社会组织进入乡村，建立和完善以增进农民利益为目标的多元市场机制。
作者单位：中国社会科学院
中国乡村发现网转自：中国财政
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