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陈锡文:中国农业保险现状及未来发展

[ 作者:陈锡文  文章来源:中国乡村发现  点击数: 更新时间:2024-08-29 录入:王惠敏 ]

随着中央提出实施乡村振兴战略,解决三农问题视野不断拓宽。在世界各国来讲,中国的农业保险方面,特别是在有分量的大国中可以说还是一个新起步的国家,真正实现农业农村保险时间并不太长,积累的经验有限。所以怎么能够进一步深化?这个也是当前迫切需要的。一个拓面,一个深化,这是当前农业保险业应该考虑的问题。

乡村振兴战略中央从一开始就提出,这个战略是伴随着中国建设现代化强国的过程一并推进的。在这个过程中,农业保险确实能找到很多渠道,需要去关注,需要去支持,需要去帮助的点、面和整个的乡村工作紧密结合在一起。另外一方面,农业保险从国家来讲,确保国家粮食安全、确保农产品供给,保证14亿人食物供给链的安全,是放在很重要的位置,跟国计民生、国家安全、应对外部风险来说这都是非常重的方面。从这个领域去讲,保证农业生产的正常进行,保证农产品,特别是粮食稳定持续供应,这方面还是要作为农业保险的重点领域给予高度关注,并且不断创新。

从农产品、农业保险这个角度谈几点看法。

第一,农业生产总体对保险的要求在不断提高。从近些年农业快速发展的实践能看到有几个特点表现的非常明显:一是农业产业中的资产积累速度极快,资产规模达到较高水平。包括农业生产的基础设施、农田水利建设、大量的设施化的大棚,从低级到高级的各种设施增长的非常快,再包括农业各种各样的机械,无人机等,农业资产增长速度快,资产规模大,对安全的要求就会越高;二是从近些年中央提出农村一二三产业融合发展以来,产业链的延长速度也非常快。由于产业链延长,除了农业生产,仓储、加工、运输、营销等这方面的投入和规模都在快速增长,这将为农业保险带来非常大的促进作用及更高的要求;三是从资金资产的角度看,农业每个周期的投入量也在不断增长。比如农业生产质量,要绿色生产,减量化等,但是价格也在不断提高,与此同时新的投入也在不断产生。另外,对农业来说劳动力成本也在不断提高,投入资金量也是非常快;四是农民对收入增长的期望也在不断提高。从以上几个角度来讲,农业本身对于保险的需求会越来越高,越来越强。

第二,农业风险也在不断增加。近期在我国提到农业风险很自然地讲到猪的问题,猪周期是必然的,但是在中国历史上,甚至更大的国际范围内也很少出现像这次这么大的波动。去年的猪肉产量4200多万吨,和最高的2014年、2015年相比,猪肉产量降了30%,这么大的波动也是很少见到,为什么会这样?这次这么大的波动是什么原因?业界还有比较大的争论。有的认为是生态原因,有的则认为是防疫问题。如果是猪瘟的话,当然主要是自然界的风险。但这次的大波动到底属于什么样的风险?应该采取什么措施去应对?需要深入研究。

再一个是河南大水灾,涉及范围还不止河南。最近反复讲极端性气候的变化在增加,对农业来讲是很大的风险。自然风险在不断提高,第二个市场风险,由于投入大,产品产出规模增多,积累了相当的市场风险。无论是猪肉,还是现在面临的一些问题,既有自然方面带来的风险,也有生产者对市场分析研究的不够,与需求结合的不紧密带来的一些风险。

资源部公布了第三次国土调查的资料,耕地减少的部分相当大的比例是转为林地和园地,园地一个是果园,水果的问题,第二个是茶园,茶叶的问题。结构调整到现在的时间也不长,从脱贫攻坚到乡村振兴,很多地方都感觉到有必要加快推进农业生产结构的调整,于是耕地转为其他用途,数量大了带来市场供给的变化。从市场分析的角度看,今年水果的销售状况不好,很多地方的价格是下降的。现在进入盛果期,各地水平都差不多,猕猴桃、葡萄,南方还有一些南果,北方有大枣、核桃。一进入盛产期,市场就无法承受。按照统计年鉴每年统计出来的茶园面积,资源部公布的第三次国土调查中的茶园面积大概只相当于07、08年的面积,2020年统计年鉴中显示,截至2019年茶园面积是4200多万亩。最近,茶叶主销部门开始积压绿茶,销售难度较大,跟快速扩张有关。要想规避市场风险,在相当大程度上,生产者自己要清醒,但是生产者恰恰信息不对称,只知道调整结构、扩大生产,于是积累了较高的市场风险。

第三,政策风险。党和国家制定政策的过程中会广泛征求意见,但是政策的变化也存在一些不确定的问题,尤其对国际市场的反映和变化。比如过去的粮油生产,国家在这方面有多种多样的政策,其中之一便是储备条件。这几年储备猪肉发挥了一点点作用,但毕竟还是有限的。再比如说粮食市场的波动,储备粮发挥了很大作用。现在的问题是现有的玉米储备没有了,从中储粮的角度来看,现在市价高,玉米的价格比小麦高,小麦的价格、稻谷的价格已经高于最低收购价了,这个情况下中储粮就不能收了,财政部也不会允许在这么高的情况下收。同时,今年玉米产量未知,明年是否能够满足玉米需求,如果出现问题,除了进口没有别的手段。类似于这样的问题,亟需关注到规模大了,水平高了,产量多了,与此同时面临的市场风险、政策风险都在加大。农业保险工作主要是市场行为的工作,但是必须紧密结合实际形势认真进行研究,才能做得更好。随着资产规模的增加,农民的期望又高了,农民对保险会有更高的要求。对保险来说也会承受相当大的压力,怎么去做好它?这是当前要认真研究的一个方面。

除了刚才讲到的新情况、新问题之外,现在面临着非常大的问题,从2018年一号文件就提出了对三大主要粮食作物实行全成本保险,最近提出逐步转向农民收入保险。今年6月份总理去东北视察完了回来,又提到了这个问题,加快推进稻谷、小麦的全成本保险和玉米生产的收入保险,面对这么复杂的形势变化,面对越来越多的风险,采取什么样的方式对农民或者说对种粮的农民进行保险,才能真正化解风险,让农民得到实实在在的收益,这是个很关键的问题。比如全成本保险,除了物化成本之外,还有劳动投入,还包括地租。地租近几年涨的非常快,根据各地调查显示,大多数地租率都在50%以上。例如东北政策之前和之后都有这个问题,14年、15年一公顷玉米大概是两万块钱的毛收入,地租就是一万块钱,就是50%,现在价格又增加了。这些问题到底怎么去研究处理?应该保哪些,哪些是不能保的,可能还需要很深入地研究。

随着国务院6月份部署稻谷、小麦的全成本保险和玉米收入保险提出之后,国务院考虑到今年猪肉饲料价格上涨比较快,专门给种粮农民200亿补贴,这个补贴对农民的行为会有什么变化,对保险有什么影响,这个事需要研究。这200亿给谁是很大的问题,是给土地承包者?还是给粮食的生产经营者?这个争论很厉害。国家对粮食进行直接补贴之后,十七八年了,一直在争论,应该给谁?应该给土地承包者?还是应该给转入土地的经营者?这个事本来是市场问题。经过反复调查,如果一定要把这个补贴补给转入土地的经营者,那么承包者一定把地租提起来,要给了承包者,可能地租的变化就均匀了。

从国内情况来看,国家对农业的支持保护力度不断加大,各种各样的资金投入,有的变成资产,有的变成农民的收入,还有的变成其他促进农业发展的各种东西,它对保险到底有什么影响?这是一个需要进一步去研究的方面。

此外,还要研究国家财政出了这么大的力,通过现有的渠道支持农业,如果把这些手段和保险业结合的更好的话,能不能发挥更大的作用?这是一个最关键要研究的大问题。若将200亿直接发给农民,农民间的争论不断,承保者与经营者也将面临困境。若转为保险,其能发挥多大的杠杆作用?下一步亟需理清在农业支持保护政策中,农业保险应该站在什么地位,起着什么作用。

第四,从国际形势来看迫切需要农业保险加快转型升级。WTO的规则在农业支持保护政策中,对黄箱补贴是有限制的。现在基本上我国的黄箱也已经用满了,即将面临再补贴遭到起诉与不补贴农民丧失积极性的问题。而现在又出现对农业升级保护政策的大挑战,加入WTO就意味着必须开放市场,包括农产品市场必须开放,但是由于国标不统一,发展中国家市场是可以开放的,但是是有限开放,于是我国对进口重要农产品采取的是关税配额制。关税配额制度对我国农业在国际市场竞争中起了相当大的作用,我国五大产品有关税配额,三大谷物也是有配额的,还有糖和棉花。糖和棉花缺口太大,设了配额,但下一步面临很突出的问题,稻谷、小麦、玉米的事怎么办?美国人一直觉得应该提高关税配额,或者应该放弃关税配额,我国为了保护国内产业发展,保护农民利益,一直没有这样做。

在如今农业上有很多复杂问题的情况下,这几年粮食总产量年年创新高,但是进口也年年创新高,过去这三大谷物进口至少没有突破配额,但是去年开始就突破了,玉米去年进口了1200万吨,承诺的关税配额玉米只有720万吨,已经超了这么多,那小麦和大米的配额怎么办?这些问题发达国家在二十多年前已经开始考虑,通过很重要的一个保险转型来解决这个问题。关贸总协定往WTO转时,对世贸组织有个设计,就是农业补贴的问题,到底能补贴多少?我国加入关贸总协定谈了很长时间,后面关贸总协定变成世贸组织了。最开始提出来农业的黄箱补贴只能是产成的5%是发达国家,发展中国家可以10%,谈判加入时期,我国被禁止用10%,而用8.5%。8.5%的补贴率不仅是对农业总产值的补贴8.5%,而且对每个具体的农作物补贴,而现在三大谷物补贴都已经超过了。97、98年在日本访问时,农业专家谈的几乎都是加入WTO的农业补贴问题,因为有限制,发达国家都在上世纪90年代末到本世纪初都在研究农业支持保险政策的转型,而最重要的就是把黄箱补贴不仅是往绿箱转,更主要是转到农民收入保险方面,那么就摆脱了黄箱制约。

我国作为农业大国,下一步的农业保险转型升级,一是形势很迫切,二是要敢于去碰那些不熟悉的地方,碰中国作为农业农民大国碰不了的地方。从1986年一号文件停了十八年后,2004年又开始发一号文件出台三大政策,进一步减免农业税,对农民进行直接补贴,对稻谷、小麦一些重要产品实行最低收购价制,同时出台三大政策。当时很多经济学家不赞成,认为有这么多农民怎么补贴得起?从现在来看,如果那时候不对农民进行补贴,不对农业进行保护支持的话,这二十多年农业可能根本发展不起来。中央也反复提了几次向农民的收入保险的转法,怎么转既符合国情也符合WTO的要求,这是当前需要认真考虑的。在这些年来国家对农业的支持保护大量投入资金的大背景下,怎么能让它发挥更好的作用?政府这只手和市场这只手怎么能结合好?这是下一步要考虑的。

从当前这个形势变化来看有几点认识:第一,农业保险对农业发展,农业农村的现代化具有越来越重要的作用。第二,当前的国际国内形势迫切需要农业保险转型升级,大大提高。第三,我国是有这个条件的,因为政府已经拿了这么多钱支持农业,无非是要研究用什么方式支持更好,更有效。把这三个问题结合起来,下一步我们的研究或公司计划都将能加速往前推进的步伐。

作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院首席专家,第十三届全国人大常委、农业与农村发展委员会主任;来源:《中国乡村发现》2022年第1期


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