幸运的是，1987年的湄潭县形成了土地制度在包干到户之后继续变革的推动力量。在内外各种因素的合作影响下，“湄潭土地制度建设试验区”正式组成。一年多的试验，形成了在湄潭这类农区进一步变迁土地制度的比较完整的路子。这就是：从界定明确的土地集体财产权利出发，排除新增人口重分土地对农户承包土地的预期干扰，创办非耕地资源开发主体以分流人口的压力，推动土地有偿竞争流动机制的形成。试验过程正在构成包干到户以来土地制度继续变革的过程。
下面我们考察湄潭试验区的主要试验内容，并提出初步的分析和评价。
（一）界定明确的土地产权
中国农地的产权虚置状态，形成由来已久，究竟从何入手重建明确的土地 产权?湄潭试验区的选择是：界定明确的集体土地产权主体，完善土地所有者与 使用者之间的合约。
(1)确定了土地村本位所有制(排除了乡和村民小组的土地所有权)，明确村 是土地发包单位，由村的农民合作经济组织来行使土地所有权权能；
(2)由村与农户签定土地承包合约，农户在承包期内享有合约规定的土地占 有、使用、收益和处分权利；
(3)在土地承包合约中，定立了开收土地承包费，专项用于土地开发建设的 新内容。全县平均每亩水田提取3元，每亩旱地提取2元，坡地折半收费，充实村的建设资金；
(4)明确并强化了产权主体对土地使用方面的权能。对农转非，弃耕撂荒，孤寡去世和抗交农业税金粮食定购任务户的承包地予以收回并招标发包。
湄潭重新明确并强化土地所有权，有三点特别值得肯定：第一，政府推动明 晰的集体土地产权的建立，但并不是趁机强化政权对产权的替代；第二，以村本位来重建土地的集体所有权，比之于以乡本位乃至国家本位(即所谓国有制)，更实际地考虑了产权主体行使权能所花费的信息费用和监督费用，因而可能建立的是更有效的产权；第三，强化集体产权并不否定农户承包经营土地的权利，而是 规范合约的权利义务。这也是农业领域里保持土地产权有效性的制度性条件。
需要讨论的问题是：村本位的产权主体是否规模还嫌偏大?湄潭农区作为南 方丘陵地带，农民居住比较分散，一个村(这里特指的是行政村，即人民公社时代的大队)通常包括 5-8 个自然村，260 户农民和1600 多亩耕地。从我们调查的情况来看，村政府要弄清全村的土地面积和地块分布都是困难的。此外，包产到户是以生产队为单位发包土地的，在生产队一级，保留着自土改以来直到包产到户阶段关于土地利益关系的丰富历史信息。这些信息多半没有文字形态，存在于活的记忆中，但对于土地产权主体行使权能却必不可少。最后，生产队一般由同 一个自然村里的十几户农民组成，因而土地所有者对这种资产的监督费用更低，也更能防御行政权力随时再发生的对产权的侵犯。因此，村本位可否进一步定义为自然村本位和村民小组本位，或者土地属于自然村所有而由行政村托管，是一个有待进一步研究的问题。
重要的是，土地产权的真正明确界定，将推动它对制度收益和费用的计量。一种产权结构是否有效，关键在于产权主体是否具有追求节约制度费用的动力。
因此，政府应界定明确的产权归属，明确集体地权有更多方面的权能。例如，集体是否可以依法把土地出卖给既不危害社会长远利益，又于当事人合算的对象 (包括其他集体和个人)，这对于找寻更经济合理的具体的产权制度安排是极其重要的。重建地权试验应当包括健全产权的权能结构这方面的内容。
关于征收土地承包费，这本是真正的土地产权主体应有的权利。但是，在湄 潭，由于农民的低收入水平，也由于目前“税费不分”的分配体制，以及包干到户后，土地产权虚置造成的集体所有制在农户中间明显的权威性下降，因此，使这项制度安排的谈判费用将可能是昂贵的。
在产权主体对承包土地的权能方面，对违背承包合约的土地予以收回，这也是土地产权的必要表现。只是回收的依据必须清楚公正，在行使过程中应受到社区内农民的监督，否则对其他承包农户的预期，将带来不利的影响。同时，在允许有偿转让土地承包权利的条件下，农户的弃耕撂荒以及与此有关的无法完成承包任务的现象也可能减少。因此，这一制度安排最值得肯定的是招标竞争发包机制，因为它既追加了接包户提高土地生产率的激励，又能够把真正的种田能手有效地识别出来。有意思的问题是，招标承包的时效规定是一件困难的事情。因为期限太短不利于中标者的预期和投资倾向，而期限太长则可能扼杀更能干的农民来参加夺标竞争的机会。因此公有土地的招标发包有着自身的逻辑矛盾，可能成为推动产权制度作出更合适安排的动力。好在湄潭的很大部分土地都不是招标发包的，并且土地再流转的经济要求在相当长的时间里不会强烈。所以这个复杂问题可以留着作进一步的研究。
试验区对承包农户使用土地权利的流转制度的规定具有积极意义。正是耕地相对于人口和劳力高度稀缺的现实，要求湄潭的土地制度保持高效利用每一寸耕地的机制，因此必须建立相应的土地承包权的流转规则。这套规则不应妨碍土地制度的稳定性，又要在确有流转经济要求的场合灵活地把耕地承包权流转到更有能力务农的农民手里，防止土地在稀缺情况下的利用不充分。
湄潭允许农户土地承包权有偿转让的程序其实只有两步：先由原来承包农户与愿意接包户商议转让价格，然后把转让土地的面积、地块和转让价格报村合经济组织批准备案。土地有偿转包其实早就自发产生了，没有公开化合法化的主要障碍是，农民对是否允许“收取土地使用权利的收益”存在疑虑。但是从功能和机制的角度来分析，有价转让土地承包权的制度安排有多方面的收益：一是明确农户承包土地的权利是一种可以用货币衡量和实现的权利，因而有助于所有承包农户对土地预期的稳定；二是转让价格由供求双方自愿协商，可以比较真实地反映土地承包权利在变化着的经济环境中的稀缺性；三是从机制上保证接包者必须有更高的土地生产率，否则他承担了土地原有的承包义务之后就没有支付转让价格的剩余；四是可能为逐渐产生的户均土地占有不均衡，提供一条缓解通道(因为有生产力的缺地户能够买到土地承包权)。这项看似简单的程序，实质上为社区内土地使用权市场形成奠定了条件。对新的土地制度的运转，具有重要的意义。
（二）新增人口不再重新分地
宣布今后不再按人口增减调整土地，是湄潭试验区采取的最激进的制度安排，它经由试验过程中一场激烈讨论而产生。其预期的收益是很显然的：(1)节约包干到户制度下不断重新调整土地的费用；(2)防止耕地在不断重新调整分配中变得更加破碎；(3)为稳定承包农户对土地预期提供制度条件。
更具实质意义的是，“增减人口不调地”触动了集体土地所有制的根本。按照新的制度安排，土地虽然依旧是集体所有的，但这个“集本”却仅仅包括原有成员，而不再天然地属于从理论上讲可能无限新增的人口。农村同一社区里的成员将分属于两种截然不同的权利结构：原有的集体成员即使当家庭人口减少(死亡、向外迁移、婚娶)时，享有承包土地的权益也不会因此而减少；新增人口却永远没有从集体那里重新分得承包土地的权利。新制度的机制可能对人口增长和移动发生重大的影响。因为历史地看，资源取得和再分配制度的特征与人口增长之间，存在着明显的关联，比如康熙时代“人丁滋生、永不加赋”制度对近代中国人口的迅猛膨胀就作出过贡献。再比如我们在上文已经分析过的，人民公社时代，农户增添人口能够扩大家庭的工分和口粮收入，而土地边际收入的减少却要集体全体成员分担，因此人民公社土地制度具有刺激人口增长的功能。而这种制度特性在可以重分土地的包干到户条件下得到了保持和加强。总之，人口增长的巨大压力并不完全是一种自然的关系，它可能也应该从特定的制度安排中找到部分解释。据此我们是否可以谨慎的预言，如果湄潭的新土地制度能够坚持下去的话，那么它将对形成抑制农村人口增长的经济机制作出某种贡献。这项具有极高预期收益的制度安排，也将付出较高的预期费用。湄潭农民对“人口增减不再重分土地”的态度是非常矛盾的。在新石乡石坝村、鱼合乡鱼合村、黄家坝乡岩孔村对510 名农民的问卷调查可以说明这一点。尽管有 97.1％的农民赞成“稳定家庭联产承包制”，反对恢复大集体，但是赞同在家庭承包制下“按人口增减定期调整土地”的还是占到了34.5％。也就是说，约有1/3的农民既拥护“稳定”又赞同“定期调整”，而丝毫没有意识到定期重调土地就等于无法稳定农户的土地承包权利。
当然，调查中64.7％的农民明确表达了不赞成按人口增减调整土地的态度 对本项措施的实行起了决定性作用。从我们访问的结果来看，多数农民的上述态 度源于以下因素：(1)已经或将要增加人口的农户，在短期的任何一个时候都只占农户中的少数；(2)1984 年重调土地的不良后果，损害了90％以上农户的利益；(3)湄潭土地的进一步零碎分割将损害农业生产力的前景已不难看到；(4)政府态度和倾向(如试验区宣传对农民的影响)。
降低制度安排的费用有以下几种途径：(1)允许农户之间的土地流转，即使 用权的自由买卖，但是1980年至今，土地承包权转让的农户仅占农户总数的1.1％，流转的土地面积不足总耕地面积的1％。因此，在今后相当长时期，土地的流转率也不会很快加速。(2)劳动力的转出以减轻对耕地的压力，但它对初始条件、人力资本、制度环境等的要求更高。(3)更为现实的将是农民家庭内部成员之间的土地再分配。因为，新增人口虽然不再是土地集体的法定成员，但他们全部作为农民家庭成员的地位却受到血缘力量的天然保护。因此，没有什么力量可以阻止农民家庭把自己承包的土地在家内新增人口之间重分。我们在抄乐乡楠木村金竹坝的农户访问资料证明，农民常常宽容地给娶进门的媳妇也划出一份土地。这样，随着人口增加和成年儿子的不断分户，土地占用的无限细分趋势仍将在农户家庭内进行着。因此，坚持“人口增减不调整耕地”产生的最醒目的后果，可能是农村社区内农户之间的耕地占有差距的扩大，由于湄潭这类农区，耕地占有的数量与农户总收入水平之间有着较高的关系(1986年分户截面数据计算的R值为0.6111，F=3.57614，SF=0.1075)，因此户际收入水平的差距也可能因此扩大。一部分因为人均耕地过少而陷于贫困的农户完全可能重新要求再分配承包土地，并获得社区内广泛的社会同情。农村干部可能比农民更容易预见这种情形的出现，因此在新石乡等三个地点对15名干部的问卷调查中，赞同不再调地的只占 46.7％与反对的人数一样多(1人弃权)。仅此一点判断即便是目前多数群众同意增减人口不调耕地，但新制度是否能够坚持下去仍然是不确定的。由此派生的更重要结论是：土地与人口关系的制度安排既不应孤立设计，也难以孤立地得到有效坚持。
（三）推动非耕地资源开发的制度诱导
调查表明，在已达到的经济技术水平下，湄潭耕地承载现有人口已形成大量剩余劳动力。据1987年调查，全县农村劳动力15.4万个，剩余度达到29.3％，即每年约有4万个劳力闲置。显然，如果新增人口和劳动力全部压向耕地，那么任何土地制度都不足制止湄潭农村重陷贫困陷阱。因此，土地制度安排一定要与 推动非耕地资源的开发综合起来考虑，并做到互相促进。湄潭试验区丝毫没有忽略这一点。
湄潭的矿业资源不多，农民扩大在工业、畜业等领域的就业机会，又受到资金、能源、技术、劳动力素质、信息等重重制约。1986 年，全县488个抽样农户调查，人均总收入339 元中，来自工业、交通运输业、建筑业和商业服务业的收入共17.5元，仅占5.16％；每个劳动力全年投入标准工日211.7 个。其中投于工业、交通运输业、建筑业和商业服务业的共7.75 个，仅占 3.66％，因此，在湄潭直接扩张第二、三产业，难以收到分流人口对土地就业压力的实效。但是湄潭的地表资源中却包括大量未加开发利用的山，据1987年县综合发展规划提供的资料，全县总面积279 万亩，其中宜用土地面积可达97.5％，但目前仅利用了55.6％。全县耕地共67.98 万亩，而宜林荒山即达85 万亩，为耕地的1.27倍。此外，74万亩牧地的利用率也仅达16.5％。由于热量丰富、无霜期长和降水量充沛，湄潭的荒山并不是贫瘠的荒地，而是一种丰度较高的非耕地资源。利用剩余的劳动力资源开发荒山，是湄潭经济发展最现实可行的道路。如同中国南方许多人口稠密的地方一样，荒地荒山并不是一种自然历史的赐物，而是一个持续的人为破坏过程的结果。除开人口压力之外，虚置的人民公社土地公有产权则是造成这一结果的制度性原因，由于荒山荒地一旦形成，重新加以开发利用的投资周期长、权利界定费用高(特别是远离农民住宅区的远山)、经营风险大。因此没有土地制度建设方面的配合，很难形成对开发荒山的有效激励。包产到户以后，山林资源也都平均分包到户。并且一般不再按人口增减而调整重分。因此，山地的使用权限得到了比耕地资源更好的界定。从机制上看利于农民长期预期的形成。但是，上述制度安排与荒山资产的特性和开发利用的技术可能性却不相配合：(1)农户为了享有初步得到界定的承包荒山的权利，必须追加一个看护防盗的费用，这笔费用远比在耕地上支出的同种费用高昂，而荒山开发的头几年几乎不能给农户带来什么收益；(2)并不是每个农户都拥有开发荒山所需的物质资本；(3)开发荒山需要特殊的人力资本(风险承担、技术素质、长期收益预期以及偏好)，更不是在全体农户中均匀分布的。因此，平均承包山地几年之后，湄潭的荒山开发利用普遍没有什么进展。
1987年湄潭试验区推行新的耕地制度之后，新增人口对土地的压力公开化和尖锐化了。此时，若干早些时候成功地开发荒山资源拓宽就业和收入门路的个案，引起了湄潭试验区的注意。根据调查计算，把荒山辟为茶园后，每亩每年需投工96个标准劳动日；辟为桑园后，每亩每年需投工102个。这样，一个劳力一年可经营2.6亩茶园或2.5亩桑园；连同由此增加的加工、运 销、服务业就业机会，每开发1万亩荒山，即可容纳5000名劳动力就业。全县宜茶、宜桑荒地共10万余亩，仅此两项如果全部开发，即可提供5万就业岗位。这当然是解决湄潭县人口和耕地历史性的紧张关系的重大出路。为此，试验区把推动荒山开发列为湄潭土地制度创新的重要组成部分。为此采取的措施包括：
——以乡村社区为单位，利用区划调查的资源特性资料，制定兼顾经济效益和生态效益的荒山开发规划；
——分户承包的荒山，在限定时间内若无力开发，可以回收承包权或催其向 有开发能力的人转包；
——面向社会各界人士招标发包荒山开发，通过竞争确定承包人和承包开发 项目，承包人须有农林科技部门和个人资产的双重担保；
——荒山开发承包期限30年不变，开发期只收象征性的承包上交费；
——向达到规定开发规模(茶园5-20亩，果园15-50亩，药材20-50亩， 桑园3-10亩，林业50-100亩，草场100-1000亩)的承包人发放由财政贴息的贷款和优惠利息的财政周转金，资金数额占所需总量的70％；
——组织桑蚕公司、茶叶公司和果品公司，为承包开发户提供信息、技术、 物资供应等服务。
至1988年年中，全县动员资金291.1万元(其中财政和信贷资金占90.6％，农户集资占9.4％)。开发非耕地资源6.4万亩(其中造林46000 亩，建茶园11000亩。桑园2500亩，果园1581亩，草场3000亩)，形成47个林业开发户(户营200-2000亩林地)，108个茶叶专业户(户营10-100 亩茶园)，1073个桑园专业户(户营2-3亩)增加了约 25000个新的就业岗位。个别荒山开发户，已经表达了退掉全部耕地，全力从事开发经营的愿望。
亚洲许多国家和地区的经验都表明，山林资源的开发离不开政府的组织和推动。但是，这并不意味着确立与荒山开发相适应的地权结构就是一件不重要的事情。因为第一，荒山开发在政府推动下一旦转入经营阶段，产权功能的正常发挥就如同任何其他领域的经济活动一样，是极其重要的；第二，政府的直接推动开发强度总要以它拥有的财力为限。湄潭试验区对荒山开发推动是相当有效的，但即使这样的速度，要实现非耕地资源开发来分流人口对耕地压力的战略目标，也是远远不够的，因此可以进一步讨论的问题是，政府可否把荒地地权向开发者 让渡，作为更大规模开发荒山的制度激励。
（四）土地银行的创办
至此我们认为，湄潭试验区在土地制度变革方面的努是积极的，因为从整个制度安排的设计来看，一方面他们力图通过土地产权的界定和新增人口不再分地的规定来克服集体所有的包干到户制度的缺陷，以获取制度收益，另一方面，非耕地资源开发的政策推动，不仅使上面两项制度创新的压力减轻，而且将成为整个农区打破传统均衡的重要启动力量。值得汲取的是，由于政府组织的强制性特征，可能使它在短时期内发挥十分有效的功能，但是无论我们过去的教训和一些后起国的成功经验都表明，即使是一个十分强有力的政府，如果不能促成那些有利于资源有效配置的制度与组织发育，而是形成对经济组织功能的垄断和替代，最终必将导致整个经济运转的无效。湄潭试验区创办的土地银行，为防止出现上述组织制度创新过程中的偏差，提供了新的支点。
从经济资源来看，湄潭农业的发展受到耕地数量稀缺的严格制约，通过非耕地的开发来分流人口对耕地的压力，对于湄潭的经济发展是一个战略性的举动。但是，非耕地资源的开发，除了考虑产权的让渡以使拥有特定人力资本农户获得这一机会外，还必须有一种有效的机制，来促进获得荒山贷款，推动荒山开发。但是，完全由政府来执行这一职能有两个缺点：(1)它可能使政府官员出于个人利益的考虑，导致开荒者资金获取上的不公平；(2)政府对一个项目的资金供给往往含有非经济方面的企图，一旦有另外一个项目更能实现此种企图，它可能会中断或减少对这一项目的资金供给。因此，它不是一个“中性”的经济功利性的投资机制。
湄潭的农业开发还包括耕地的中低产田的改造，但是这也需要有效的投资机制来保证。因为，农地开发投资的回收周期长，短期的效益并不显著。同时，论国家，集体还是农户，都缺乏必要的资金来向土地开发投入。因此，土地制度改革的试验不仅应当包括增加土地经营主体对土地投资的激励，而且应当包括促进形成对土地投资的资金来源。
为此，湄潭试验区创办了土地银行。它旨在通过农户抵押土地使用权所提供的担保，来发放耕地改良和荒山开发的投资贷款。这个银行的长远目标是推动湄潭土地使用权的有偿转让。设计的土地银行本金由湄潭县政府、乡村合作经济组织和世界银行政府性贷款，通过集资和入股方式组成。资金主要来自于乡村合作经济组织的土地承包使用费，县政府财政预算专项支出，遵义地区和湄潭县的自土地税收的地方留有部分，以及世界银行的政策性贷款，以及适当的借款。
但是，值得提醒的是，短期内不可对它在土地制度变革中的作用预期过高。试验区期望农户通过土地使用权作为贷款的抵押，从而促进土地的集中。但是，农户通过这一途径来获取资金可能有以下三种用途：(1)农户通过这种资金渠道来改造中低产田，但是这在很大程度上取决于政府对土地政策的稳定性。中低产田的改进为了获得预期的未来收益，试验区尽管作出了将农户的承包权进一步延长的规定，但是，由于以往长期历史的作用，湄潭农民似乎形成了“国家的土地，上面咋说就咋办”的心理对应；(2)开发非耕地农户由此途径来获得投资资金。但是由于非耕地的开发需要更高的人力资本，这种资本需要更长时问的外部环境影响和累积；(3)部分农户非农就业机会的获得，但这在近期内不会很多，即使有，由于逐渐地内含着农户的生存保障，因此，它更多地可能在社区成员之间流转。这里的分析引出一个合乎逻辑的结论是：土地银行必须有长期坚持初始目标的组织耐久性，必须高度警惕在中国很容易发生的“组织畸变”现象的出现，比如在近期的商业和金融投机把土地银行的资金抽走，从而不能构成土地银行正常的资金回流。
（五）粮食征购体制的改革
以上面试验区所作出的各项制度安排来看，它事实上一直围绕着如何克服集体所有的包干到户制度的第一个缺陷来进行，即它赋予每个社区成员均分土的权利，必然导致土地的细碎和不经济利用。但是，由于农民自发的包干到户制度变迁，是以它对完成“交足国家的，留够集体的”合约条件为前提。对于这个量到底应该有多大，他并不具有进行公平谈判的权利。因此，随着贸易条件的恶化，农户因获取土地种植权后所焕发的积极性被这种不规则上交所抵消，在粮食与经济作物比价不断拉大的情况下，农户只得十分理性地将生产要素投向能获取更高收入的作物。在湄潭，1987年以前，全县一般年景的粮食总产为2.4亿斤，但粮食征购任务达3360万斤，除1393万斤作为农业税交纳外，每年指令性的平价统购1967万斤，以今年平价的市价计(一斤平价大米为0.25元，面市价达0.70 元)，这样全县农民承担暗税就达900万元，户均120元，这对刚刚达到温饱的 湄潭农民来讲，实在是一种极不公平的负担，由于种植经济作物更加有利可图，因此，农户靠改种经济作物以自卫。小麦面积最少的年份只种3万亩，而辣椒面 积多时可达1.5万亩，烤烟面积更达8.3万亩。
很显然，在包干到户合约下，纵使这种不规则分享对农户极不公平，他也无力改变，试验区在强化土地所有者对农户承包权利方面，同样也作出了谁“抗交农业税和粮食征购任务”就收回谁的承包地的规定。因此，要提高农民种粮积极性，政府必须改变这种不公正的合约安排，实现农民的产品自主权。但是，粮食问题背后关联着复杂的城乡利益矛盾，牵一发而动全身，湄潭作为一个县的局部，要孤军突破粮食体制是困难的，兼顾了以上两方面的要求，湄潭试验区作出了“稳征、减购、压销、保调”的粮食征购体制方案，即压缩县内平价粮的销售，减少向农民低价收购粮食的数量。具体安排是，按1987年的任务，农民负担的农业税1393万斤不变，确保完成国家外调1400万斤大米的任务，同时，取消农民的回销粮，生猪奖售和行业用粮 600万斤。并将 1987 年国家向农民合同定购的1800万斤粮食任务减为1988年的900万斤。这样，全县共调减指令性粮食定购任务1040万斤，农民户均少负担130斤。由此，全县粮农可增加上市粮食，估计可多收入468万元，每户平均60元。湄潭的粮食改革方案是初步的，但易于启动，并且给土地制度变革以极好的配合，这是应该特别肯定的。
综上所述，湄潭土地制度建设试验带有范围广大的综性。试验的设计和实施，在很大程度上同1985年前短期政策迭加投入的特点区别了开来。由于试验区的工作，湄潭以及类似湄潭这类传统的农区，在包干到户之后，土地制度进一步表现变迁的“供给短缺”就开始得到克服。湄潭试验区针地土地集体主权事实上的虚置，重建了村本位的土地集体所有制，强化了所有权的权能，特别是果断地排除了新增人口重分土地的权利，从而稳定农户对土地预期方面，迈出了开创性的、超越中国历史经验的试验步伐。为了保障这一设计成功，湄潭试验区又实施了荒山开发等一系列配套措施，开拓了不仅可能抑制新增人口，而且可能促进现有农业人口向耕地外资源转移的就业空间。这个困难的转移过程可以依靠土地银行来提供资金筹措，又可以通过有偿的土地流转机制的建立来予以推动和加强。这样，在湄潭就构成了一个比较完整的具有明确战略目标的制度变迁的配套，使试验对于全国而言具有超前意义。
中国乡村发现网转自：国务院农研中心发展所内部研究报告《湄潭：一个传统农区的土地制度变迁》
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