原标题：农村大户领办合作社:生成、影响及其规制
摘要:《农民专业合作社法》实施以来合作社获得了快速发展。从发起人来看，农村大户领办合作社成为主要的组织形态，这是我国合作社发展的现实选择。但农村大户在领办时也存在自身的利益诉求，会扭曲合作社的民主治理机制，使之成为个人的合作社，兼业小农被边缘化。政府部门提供的扶持政策不是单纯的“扶强扶大”，也不是单纯的“扶弱扶小”，而是扶持“以强带弱”和“以大带小”。这实际上是通过政策补贴的形式鼓励农村大户领办真正意义上的合作社，而兼业小农在这一过程中则是最大的受益者。因而，《农民专业合作社法》的修改应当对农村大户的法律地位作出明确的规定，并对其享有的社员权利作出特别的制度安排。
关键词:农民专业合作社；大户领办；法律地位；社员权利；农业产业化
一、引言
《农民专业合作社法》自2007年1月1日实施以来，合作社在数量规模上取得了较快的发展。但在“边发展、边规范”的立法策略下，实践中的合作社形态出现了《农民专业合作社法》所无法预测和调整的问题，因而，修改《农民专业合作社法》已经成为一项重要的工作议程。从发展模式来看，合作社的类型基本上分为两种：第一种是农产品经营者自我组成的合作社，第二种则是农产品加工企业、经销商等龙头企业领办的合作社（苑鹏，2014）。而在第一种合作社类型中，农村大户领办合作社的数量最多，成为合作社发展的主体力量（仝志辉等，2010），完全由兼业小农自发成立的数量非常少。但是，这种兼业小农联合成立的合作社恰恰是国际合作社联盟（ICA）所倡导的，也最为符合经典合作社原则的要求。在数量最多的农村大户领办合作社的类型中，农村大户往往利用自己在资金、技术、市场信息等方面优势成为合作社的核心社员，而兼业小农则被边缘化成为普通社员，产生了合作社的异化问题。
农村大户领办合作社是我国合作社成长路径的现实选择，不能因为不完全符合国际合作社联盟倡导的合作社原则而给予废止。恰恰相反，这种合作社发展模式是在我国农业市场化和产业化过程中农民出现分化之后的新型合作关系，具有较强的发展潜力，也是合作社发展的迫切需要。但是，农村大户和兼业小农之间的利益诉求存在一定程度的差异，对合作社治理结构产生一定的影响。这就需要通过修改完善《农民专业合作社法》来解决。
二、农村大户领办合作社的生成机制：农村大户与兼业小农合作的基础
农村大户领办合作社是被《农民专业合作社法》所确认的。《农民专业合作社法》第2条对社员的身份进行了界定，即“同类农产品的生产经营者”或者“同类农业生产经营服务的提供者、利用者”。农村大户和兼业小农都符合这种社员“农户”身份的要求。但是，农村大户和兼业小农在农业产业链条中所处的位置及其发挥的作用存在很大的不同，导致农村大户和兼业小农在进行联合互助时存在利益上的不完全一致。
（一）农业产业化进程中农户经济地位的分化：农村大户与兼业小农
农村经济体制改革中家庭联产承包责任制得到了确立，成为农村基本经营制度。这大大调动了农户从事农业生产的积极性和主动性，农业生产率得到大幅度的提高。随着农村经济体制改革的深入，建立在家庭联产承包责任制基础之上的分散化农户在经济形态上产生了一些新问题：第一，农业产业化发展日益迅猛，这就要求大量分散的农户通过有效的组织形式参与进来，而不是游离于农业产业化之外。由于人口流动性的增强，部分农户已经退出了农业生产经营领域而成为城市就业人口的一部分，而仍在农村地区的农户则以多种方式参与农业产业化进程。第二，农业产业化要求农户专业分工，从传统的全能型农户转变为专业化的农户。但是，由于农户资源禀赋的差异，一部分农户借助于其特有的自然资源、资本资源、人力资源以及社会关系资源等发展成为专业种植养殖等生产大户、营销专业大户，而另外一些农户则囿于资金或技术等原因只得成为从事部分农业生产经营的小规模兼业农户。农村大户成为乡村社区的先富者，在获取市场信息、参与市场竞争、与交易对手谈判等方面具有优势，而兼业小农则成为乡村社区的弱势群体。尽管在经济地位上存在一定程度上的差异，但由于农村大户和兼业小农处于同一特定地域，彼此之间是相互熟知的，这种声誉机制大大降低了共同合作的交易成本，也为联合成立合作社提供了可行性条件和社会信用基础。
（二）农村大户与兼业小农进行合作的内在经济动力
在家庭联产承包责任制下，兼业小农已经成为原子化的市场主体。家庭成为兼业小农组织农业生产、进行农产品销售的基本单位，负责生产资料购买、种养、农产品加工和销售等农业产业链的全程参与。但受制于诸多因素的影响，单一的农户全程参与的经济效率是比较低的。首先，兼业小农缺乏对农业信息获取和分析的能力，很容易在市场信息不充分的条件下进行盲目的生产经营，导致农业生产资料买难和农产品卖难问题交替出现。其次，兼业小农受制于市场谈判力的不对等，很容易受到中间商的盘剥，获利空间受到限制。在这些不利条件下，兼业小农具有先天的经济动力，通过联合互助的方式借助集体力量解决共同面临的生产经营问题。但是，兼业小农的自组织能力是孱弱的，无法自动把朴素的合作需求转化为秩序化的合作行动。合作秩序的形成需要一定的市民社会基础，社员需具备一定的参与合作社经营管理的能力和民主治理精神。尤其是在合作社发展初期阶段，社员提供志愿服务是合作社发展的关键。而在这方面，兼业小农无法参与农业产业化进程直接关系其基本生存问题，还不具备为合作社提供志愿服务的基础和条件。另外，兼业小农因其尚不具备农村大户的市场参与能力，即使组建合作社也无法推动合作社快速发展，需要在多次市场实践的试错后才能培养其管理能力，而至这时，合作社早已经丧失了吸引社员加入的组织优势。
农村大户市场优势在于其生产规模、资金和信息等方面，是在农产品生产市场化、商品化、专业化程度不断提高的基础上产生的，大多从事以市场需求为导向的专业化生产经营（张晓山，2006）。农村大户在参与农业产业化中也面临着一些制约条件，导致与兼业小农进行合作成为消除制约条件的有效方式，并能够获得政府部门提供的扶持政策。首先，农村大户多是从原来农户的基础上积极参与市场竞争而形成的，对农业市场具备一定的生产经营优势，但是单一的农村大户仍然无法与龙头企业等中间商进行对等的市场竞争。其次，单一的农村大户的生产能力受到限制，农村大户可以通过合作社的形式联合同行业的兼业小农形成规模经济。农村营销大户为了获得稳定的农产品来源，通过合作社控制兼业小农的产品供销，不仅解决了兼业小农的销售难题，同时也降低了农产品来源不稳定的风险。最后，农村大户可以通过发起成立合作社的方式获得政府部门提供的优惠政策。政府部门为了扶持合作社的发展，通过财政专项资金的形式以及减免税收等方式为合作社提供了优惠政策。农村大户只能通过组建合作社才能获取政府部门提供的优惠政策。
（三）农业市场竞争对农村大户与兼业小农进行合作的外部影响
如果说兼业小农具有合作的天然倾向，农村大户拥有成立合作社的经济诱因，那么，市场竞争程度则是农村大户领办合作社的加速器。农业市场的参与者除了兼业小农和农村大户之外，还存在龙头企业等主体，并且市场竞争程度日益激烈。较之于农村大户，龙头企业在农产品加工及提供农产品、出口创汇等方面具有竞争优势*?，这也是龙头企业获得政府部门扶持的主要原因。龙头企业作为农业纵向一体化的组织形式，通过与农户的联结把生产—加工—销售整合为一体，被中央政府和地方政府作为纵向一体化方式中的第一选择，并已经被纳入地方政府首要的“招商引资”任务之内，成为地方政府干部根据量化GDP增长率来审核“政绩”的一个关键部分（黄宗智，2010）。
农村大户和兼业小农在农产品供应和销售方面与龙头企业进行市场竞争中处于不对等的地位，龙头企业这种产业资本对农业生产的支配力是农村大户和兼业小农所不及的。尽管龙头企业也会领办合作社，但作为社员的兼业小农和农村大户已经成为龙头企业稳定的农产品供应来源和生产车间，农户实际上是龙头企业的合同工，而不是风险共担、收益共享的利益共同体（苑鹏，2012）。在这种市场竞争条件下，农村大户作为领办人组建合作社也会通过团体力量与龙头企业开展竞争。即使是兼业小农是被合作的情形下，兼业小农也会因其社员身份改善了自身的生产经营状况，是一种帕累托改进状态。
由此可见，中国农村经营体制在经历了由人民公社转为农村家庭联产承包责任制的“合—分”之后，农业产业化又要求在农村家庭联产承包责任制的基础上发展合作经济，体现了“分—合”的农村转型的发展趋势（王曙光，2010）。而在这一进程中，先富的农村大户和急需致富的兼业小农有发展合作经济的客观需求，而农业市场竞争结构又进一步推动了先富带后富组建合作社的速度。从这方面来看，农村大户领办的合作社属于外生型的合作经济组织，与兼业小农自发成立的内生型合作社存在很大的不同，是一种农村大户为主导力量推动下的诱致性制度变迁的结果（黄胜忠，2008）。农村大户和兼业小农如何通过合作社社员身份建立一种稳定的利益联结机制是这种合作社制度安排效率的关键之处（张晓山，2009）。
三、农村大户领办合作社的影响：农村大户与兼业小农的利益之争
分散化的兼业小农与专业化的农村大户进行合作的基础是不同的：兼业小农主要提供的是传统意义上的劳动，而农村大户则在提供劳动的同时，还提供资金、技术、市场信息等资本要素。这就导致农村大户与兼业小农在合作社中的角色差异。
（一）农村大户与兼业小农的利益之争
农村大户和兼业小农在社员资格上同为自然人社员，这也是经典合作社对社员资质的要求。至今仍然有不少国家的合作社立法禁止法人加入合作社成为社员，或者仅仅允许非营利法人加入合作社，而营利法人则是被绝对禁止的。采取前者立法例的国家占多数，而采取后一种立法例的主要包括伯利兹《合作社法》、哥斯达黎加《合作社法》、匈牙利《合作社法》、肯尼亚《合作社法》等。
从社员资质的要求来看，农村大户和兼业小农作为自然人要求加入合作社是应该被接纳的，不应因为其经济实力的差异而给予拒绝。从这一层面来说，农村大户和兼业小农同时作为社员是不应该存在歧视性对待的。但从合作社领办人的角色来看，农村大户与兼业小农组建合作社的经济激励和利益诉求并不完全一致，农村大户除了经济合作上的要求之外，还存在提高自身参与市场竞争能力的特殊要求。作为社员，农村大户的行为偏好与兼业小农存在一定的差异：
1.农村大户作为社员对合作社资本控制的倾向。农村大户是合作社的主要出资者（崔宝玉等，2011），这就导致农村大户依据其较大比例的出资形成对合作社的实际控制。农村大户根据其出资比例控制合作社的方式主要包括两种：第一，农村大户借助出资额而享有较多的投票权。实行社员一人一票是经典合作社的基本原则。中国《农民专业合作社法》第17条确立了一人一票的民主原则，但同时允许出资额或者交易量（额）较大的社员享有附加表决权，只是在数量上不得超过总数的20%。在这种制度安排下，农村大户发起的合作社多采用以出资额作为附加表决权确定的基准，从而使得农村大户社员享有相对多数的投票权。在兼业小农社员存在严重搭便车倾向、对合作社事务表现理性的冷漠不参与时，农村大户就已经形成实际控制社员的地位。第二，农村大户社员在盈余分配方面可以依据其出资额的比例享有较大的收益。经典合作社实行股金资本收益受限原则，社员依据其出资额享有的股利受到严格的限制，甚至部分国家立法禁止向社员分配股金红利。而中国《农民专业合作社法》第37条采取了非常宽松的分配方式：最高40%的可分配盈余可以由农村大户根据其出资额比例而享有。这与农村大户可以享有较高比例投票权的制度安排是一致的，实际上是对农村大户通过资本领办合作社的特殊地位给予确立和鼓励，在劳动合作的基础上实行资本合作。
但不可忽视的是，兼业小农的劳动与农村大户的资本之间的合作并不是自发形成的，人的劳动存在着易受资本控制的天然倾向。从生产要素合作的可替代性来看，劳动是兼业小农主要的甚至唯一的能够提供的合作要素，而农村大户则可提供多种合作的生产要素，包括资本、管理技能、营销网络等，同时也包括劳动。在这种情况下，没有较大选择空间的兼业小农为了获得农村大户的帮扶或者借助农村大户的资源优势解决农产品加工营销问题，只得受制于农村大户，自觉接受资本的控制。另外，从农业产业链来看，兼业小农处于产业化的最底端，主要从事农产品的小规模生产，而农村大户则处于农业产业的中上游，主要进行农产品的加工或者营销。即使部分农村大户也是生产大户，但在加工或者营销方面也同时处于优势地位。在这种情况下，农村大户对农产品生产、加工和营销环节的控制直接影响着兼业小农的生产行为及其经济利益的实现。
2.农村大户作为社员对合作社经营管理权的控制倾向。合作社实行封闭式的民主管理，经营管理人员来自社员。兼业小农受制于自身的资源禀赋而缺乏经营管理经验，特别是在人口流动的背景下，兼业小农留在原有乡村从事农业生产也是不得已的选择。而农村大户在经营管理方面具有一定的经验，对兼业小农而言具有示范带动效应。同时，政府部门在为合作社提供技能培养服务时，农村大户则是优先享受到这一政策优惠的。从现实情况来看，没有农村大户的领办带动就不可能有成功的合作社（张晓山，2009）。同时，农村大户通过合作社可以抢占政府部门提供的专项资金扶持、税收减免以及其他优惠政策。另外，农村大户作为高管人员还可以获得一定的薪酬收入。在这些因素的共同作用下，农村大户为了提升自己的发展能力和经济利益而带动合作社，兼业小农缺乏与农村大户的谈判能力和谈判机会。在这种情况下，兼业小农和农村大户共同作为社员实行民主治理的社会功能就无法充分发挥出来。
但是，农村大户对合作社的控制程度也是有限度的。合作社不同于股份制公司的一个制度特征是社员有权利退出合作社。这就为兼业小农社员提供了双重选择机会：如果加入农村大户领办的合作社所带来的收益较之不加入合作社而带来的收益大，那么兼业小农就会选择加入合作社；如果兼业小农社员发现自己在合作社中的收益还不如没有加入合作社所产生的收益大，那么兼业小农社员则会选择退出合作社，不参与农村大户制定规则的游戏。理性兼业小农的自由退社权形成了对农村大户社员的一种可信的威胁。这种可信威胁实际是兼业小农作为社员享有剩余索取权的核心部分，这是理解合作制企业剩余索取权存在价值的关键（Eugene等，1983）。剩余索取权的赎回可基于兼业小农社员的个人直接行使，其经济功能是部分接管或者清算。兼业小农行使赎回权退出合作社实际上是把自己的财产脱离农村大户的控制之下，这
是合作社有效的监督机制之一，同时也确立了农村大户盘剥兼业小农的限度。但是，农村大户社员在这一过程中并没有受到多大的利益损失，至少从获得政府部门提供的优惠政策上来看，农村大户可以凭借合作社之名获得政策租金，这是农村大户不组建合作社或者组建公司制企业所不能享受到的。
（二）农村大户的角色定位：特殊的社员
农村大户基于自身的资源禀赋而在合作社中处于控制地位，与兼业小农社员形成不对等的关系。这种不对等是存在一定的现实基础的。欧洲经典合作社在发展时要求社员实行民主管理、实行平等原则，而不论社员拥有的财产状况、管理技能、教育程度等存在的差异。但是，中国合作社还处于发展的初期，并不具备欧洲合作社发展初期所具备的市民社会基础、农业市场环境和政策基础。中国启动经济改革的方式是允许一部分人先富起来，然后先富帮后富，达到共同富裕。这种改革政策也奠定了农村大户获得快速发展的基础。农村大户带动兼业小农的方式可以选择多种，其中一种方式就是通过农业订单的方式建立稳定的契约关系，但是这种契约关系对于农村大户而言不是最优的选择。农村大户面临着龙头企业等产业资本的竞争压力，在龙头企业为兼业小农提供更为优惠的契约条件时，农村大户与兼业小农的经济关系就会变得不稳定，存在很多的不确定因素。也就是说，在加入合作社之前，农村大户和兼业小农之间多是一种市场交易关系，并且受到外部因素的影响较大。而农村大户通过合作社的形式带动兼业小农的发展实际上是将不稳定的外部交易关系内部化为社员关系，建立利益联结纽带，同时还可以通过合作社的形式获得政府部门提供的优惠政策，提高自身与龙头企业进行市场谈判的能力。但是，农村大户与兼业小农不对等的地位并没有因为加入合作社而得到任何的实质性改变，只是将原来的市场交易关系转变为内部的大社员和小社员之间的社员关系。但也必须同时看到，农村大户的领办角色是无法替代的，在合作社中具有举足轻重的作用，如果没有农村大户的带动，合作社就难以为继（马彦丽等，2006）。
四、农村大户领办合作社的规制路径
农村大户领办合作社作为现阶段合作经济组织的主要形式，在实现共同富裕中的作用是不可替代的。但为大农带小农、先富带后富提供制度安排时，必须确立先富者大农的利益诉求得到保障，否则，农村大户缺乏带动兼业小农的经济动力。从制度设计的角色而言，合作社法律和政策应当为农村大户这一特殊社员提供激励性的制度，但是对农村大户社员的特殊利益诉求的保护也是有限度的，以维护合作社民主治理的本质规定性。这实际上是在农村大户特殊利益与合作社共同利益之间寻找制度上的平衡。
（一）农村大户社员享有附加投票权的条件
根据《农民专业合作社法》的规定，农村大户社员可以享受一定数额的附加表决权。但对单一社员享有附加表决权的最高限额没有作出要求，只是附加表决权在总量上不得超过投票权总数的20%，这就可能会导致合作社成为农村大户一人的合作社。另外，在确定附加表决权的基准上，现行立法确立了出资额或者交易量（额）两种方式。
从国际合作社实践来看，合作社可以根据出资额确定社员享有多个投票权，但是这类社员属于投资股社员（Investor Member）或者非利用股社员（Non-user Member）。根据欧盟《合作社指令》（第1435/2003号）第14条规定，投资股是指给持有者带来收益，包括投票权，但是该社员不得与合作社进行业务交易获得合作社提供的产品或者服务。而芬兰和瑞士却采取了投资股社员不得享有投票权的政策。芬兰《合作社法》第12章第1（2）节和第11章第3（2）节规定，投资股社员是不得在社员大会享有投票权的。瑞典《合作社法》也采取投资股社员不享有投票权的立法例。欧洲和北美国家合作社出现投资股主要是为了解决合作社融资不足而借用于股份制公司的股票这一融资技术，是20世纪90年代之后发展成熟的合作社出现股份化之后的制度安排。
另外，基于社员与合作社之间的交易量（额）确定社员可以享有多个投票权在国际合作社实践中也是广泛存在的。这种制度设计实际上是为了解决社员一人一票产生搭便车问题而提供的。社员享有均等的一人一票可能导致社员缺乏参与合作社发展的动力，根据社员为合作社的贡献（主要是交易量或者交易额）确立社员在一人一票的基础上再享有多个投票权，这为社员积极参与合作社发展提供了经济激励。德国《合作社法》第43（3）条对一人多票制度作出了明确的规定，授予合作社章程可以确定一人多票规则的使用。对社员多数投票权的赋予是以该社员以特殊的方式促进合作社的业务发展作为标准的，具体的条件规定在合作社章程中。欧盟《合作社指令》（第1435/2003号）第59（2）条也是允许成员国立法根据社员参与合作社经营活动的程度赋予多个投票权，但是每个社员最多不得超过5票或者总投票权的30%，二者以较低的作为基础。
从国际合作社法律实践来看，以出资额还是以交易量（额）作为社员享有附加表决权所要解决的问题是不同的，因而产生的经济效果也存在很大的差异。我国《农民专业合作社法》第17条实际上混淆了两种不同的确定基准。从培养兼业小农的可行能力来看，应当是以交易量（额）为基准确定农村大户可以享有的附加表决权数量。资本的逐利属性体现不出来先富带动后富的经济功能，并且资本的非人格化关系也不利于合作社互助精神和民主能力的培养。
（二）农村大户社员担任管理人员的条件
农村大户基于其市场信息、经营管理能力而担任经营管理人员，这对于合作社发展而言也是存在合理性基础的，但问题在于如何防止农村大户管理经营合作社时损害兼业小农的利益。合作社体现的是一种共同参与、共担风险、共享收益的利益联结机制，因而农村大户在作为社员时应当体现合作社这一制度要求。从国际合作社实践来看，农村大户社员担任经营管理人员的限制条件主要包括以下两个方面：第一，担任经营管理人员的期限问题；第二，担任经营管理人员获得薪酬回报的问题。
现行《农民专业合作社法》并没有对经营管理人员的任职期限作出明确的规定，但是可以在合作社章程中作出约定。因此，农村大户可以担任理事或者监事等管理人员期限的约束是较弱的。而在实践中，兼业小农也是寄托于农村大户的带领而发展合作社的，待合作社发展较为成熟时，合作社才由农村大户的主导转换为兼业小农的共同治理。从这方面来说，合作社章程作出经营管理人员的任职期限是合理的，但应当保障兼业小农在社员大会上对理事或者监事的任免权的实现。
在理事或者监事是否可以获得相应的薪酬回报问题上，《农民专业合作社法》并没有作出明确的规定。而在国际合作社实践中，理事是没有薪酬的，或者仅仅享受特定数额的报酬，即使如此，监事也是没有任何薪酬的。实际上，这种薪酬机制是一种遴选机制，把真正志愿服务于合作社发展的社员甄别出来，使之更为勤勉地为合作社提供公共服务。这对中国合作社而言未必不是可行的制度选择。如果农村大户社员担任理事或者监事时的薪酬是限定的话，那么，农村大户就会更多地把自身的个人利益与合作社的整体利益绑定在一起，通过为合作社作出更多的贡献而享受相应的利益回报。同时，兼业小农社员也获得了参与合作社共同管理的机会，自治能力和民主意识的提高也获得了相应的发展空间。
（三）农村大户社员享受盈余分配的条件
农村大户组建合作社后享受较多数额的可分配盈余是其基本利益诉求之一。我国《农民专业合作社法》也是确认农村大户社员基于出资额而享受盈余分配的。但是这种盈余分配与经典合作社存在差异，却类似于股份制公司。经典合作社是建立在劳动合作基础上，社员股金是没有资本收益或者仅仅获得特定的股金收益。社员股金资本收益的限制性也是被国际合作实践所认可。国际合作社联盟在“1937年罗虚代尔合作原则”中确定的七项合作原则之四就是资本的有限收益，这一原则又被国际合作社联盟1995年“关于合作社特征的声明”所再次确认。
我国台湾地区现行《合作社法》第22条规定，社股年息不得超过一分，无盈余时不得发息。台湾地区这一规定可以追溯至民国政府于1939年11月17日修正的《合作社法》第22条。即使是在美国，以农民、种植业者等以互助目的而组成的合作社若想获得反垄断审查的豁免，根据《凯普—伏尔斯蒂德法》第291节的规定，对社员的股份或者股金分配的利息是不得超过8%，否则不符合法律规定的豁免要件。
依据出资数额获得资本收益是股份制公司的组织基础，这是由股份制公司的制度结构决定的。股份制公司外部存在着资本市场，股份的交易可以在交易所内进行，股东之间是不存在任何的经济联系的，资本多数决成为公司的核心法则。而合作社外部缺乏股金自由交易的资本市场，投资收益最大化也不是合作社运营的核心原则，更为重要的是，合作社必须借助于社员的共同治理才能得到快速发展。在这方面，应当以社员为合作社所作出的贡献即交易量（额）作为盈余分配的基础。为了调动农村大户领办合作社，以出资额为基准分配特定比例的可分配利润也应得到确立和保护。但是，我国现行制度安排过度保护出资额的资本收益。因此，我国现行制度应当进行适当的修改和调整，降低以出资额分享可分配利润的比例，将现行的最高40%的幅度降低至20%或者更低。同时，现行制度应当调整以出资额和交易量（额）获得可分配盈余的顺序，在确定以出资额分享最高比例（如20%或者更低）的盈余后，其余部分均按照交易量（额）进行分配。在这种制度设计下，才能遏制农村大户利用较大比例的出资额控制合作社进而分享资本收益的利益冲动，以其他生产要素合作的方式带动兼业小农。
制约农村大户领办合作社资本化和公司化的另外一种方式是限定社员的出资比例。这也是国际合作社实践的一个基本原则。在亚洲国家（地区）中，印度、韩国、马来西亚、尼泊尔、菲律宾、新加坡、斯里兰卡、泰国（WOCCU，2008），以及中国香港地区和台湾地区的合作社立法对社员认购股金的最高限额作出明确的规定，社员每人至少认购1股，但不得超过股金总额的20%。这种对出资额的限制实际上是一种预防性的制度设计，以遏制资本控制劳动的可能性，防止合作社过度资本化。但是，我国现行制度对社员出资额的控制是缺乏的。因此，限制农村大户的最高出资比例实际上是促使农村大户更多地考虑兼业小农的利益诉求、吸引更多兼业小农加入合作社。从先富带动后富的覆盖广度来看，限制农村大户出资额的最高比例是一个促进合作社全体社员共同治理的激励性制度安排。
（四）政府扶持政策的调整与优化
农村大户领办合作社既有来自提升自身发展能力的内部因素，也有来自获得政府部门提供优惠政策的利益诱导。如果农村大户领办合作社的初衷就是获得政府部门提供的优惠政策，那么，建立真正完善的合作社民主管理机制不是农村大户首要考虑的，农村大户发挥的带动作用范围仅仅局限在汇聚社员的购销需求（仝志辉等，2010）。因此，政府部门在提供财政扶持资金或者其他扶持政策时，应当对其提供的扶持政策的目标进行清晰界定，加强对受惠合作社的行政监督。
1.政府部门提供扶持政策的目标：“扶强扶大”还是“扶弱扶小”?政府部门为合作社提供扶持政策的本意在于，鼓励处于弱势地位的农户通过联合互助提升自身参与农业产业化的能力（苑鹏，2012）。那么，政府部门扶持政策应当定位于为数量最大的兼业小农提供公共服务。但在实践中，孱弱的兼业小农缺乏组建合作社的资源禀赋，只得借助于农村大户的带动力量才能扩大农产品的生产，并进而延伸至农产品的加工和营销环节。在这一过程中，兼业小农已经受制于农村大户有限度的盘剥，政府部门扶持政策的实施已经发生了异化，偏离了预期的政策目标，从文本上的“扶弱扶小”转变为实践中的“扶强扶大”。但是，政府部门并没有给予主动的矫正，而是采取默许态度：第一，从行政管理成本来看，政府部门没有主动建立甄别合作社是否规范的利益冲动，如何简化工作、降低管理成本是政府部门的首要选择。第二，在我国现行自上而下逐级发包的地方政府治理框架下（周黎安，2008），发展合作社已经成为行政任务列入地方政府的考核指标，地方政府部门为了完成考核数量要求，对农村大户领办的缺乏民主治理机制的合作社持有默认态度。第三，政府部门扶持农村大户领办合作社的风险是较小的，因为农村大户抵抗市场风险和自然风险的能力远高于兼业小农。政府部门扶持农村大户领办的合作社之后，就会降低其对扶持合作社失败后所带来的问责制的可能性。第四，政府部门可能在农村大户的俘获下形成共谋，政府部门通过合作社名目创租，同时农村大户借机寻租。
从我国现阶段建设共同富裕社会的目标来看，政府部门提供的扶持政策应当定位于：为农村大户通过合作社带动兼业小农共同致富提供政策扶持。因而，政府部门提供优惠政策不是面向单纯的“扶弱扶小”，也不是单纯的“扶强扶大”，而是扶持“以强带弱”和“以大带小”，这实际上通过政策补贴的形式鼓励农村大户领办真正意义上的合作社，而兼业小农在这一过程中则是最大的受益者，而不是在被农村大户控制下被边缘化。
2.政府部门提供扶持政策的审查机制。政府部门提高公共政策有效性的关键之处在于强化政府部门的问责性，明确规定为社会弱势群体提供扶持政策的公共职责。政府部门扶持政策的关键在于，如何提高处于农业产业化最脆弱环节的兼业小农有效参与市场竞争的机会和能力。兼业小农无法融入农业产业化进程固然受到其家庭财产较少的影响，但经济收入低仅仅是一个工具性手段（阿马蒂亚·森，2013），单一的兼业小农缺乏进入农业产业化进程的能力和机会才是更为重要的。政府部门提供培养兼业小农参与市场竞争能力的扶持政策具有核心意义。
另外，政府部门为农村大户领办合作社提供扶持政策的方式也是至关重要的。政府部门应当以农村大户带动兼业小农致富的广度和深度，即合作社民主治理的程度，作为提供相应优惠政策的基准。政府部门在为合作社提供优惠政策时，应当通过审查社员大会的会议记录、理事会监事会的议事规则和记录、社员获得可分配利润的标准、会计账簿、年度财务报告等，确定每一次提供优惠政策的具体方式，不能仅仅依据其合作社的身份就当然提供扶持政策，也不能以合作社的资产规模、是否政府部门认定的示范合作社作为扶持政策的标准。这种提供扶持政策的审查机制能够有效制约农村大户过度盘剥兼业小农，农村大户为了获得政府部门提供的扶持政策必须充分考虑兼业小农的利益诉求和合作社的共同利益。
五、结论
《农民专业合作社法》对农村大户领办合作社的地位给予了确定和认可，但对产生的兼业小农被边缘化问题却关注不足。换言之，这种合作社的异化问题是现行立法所采取的“先发展、后规范，在发展中规范”路径的结果（刘老石，2010）。因此，解决问题的关键是如何在发展中对农村大户的异化行为给予规范。农村大户领办合作社实质上是借助于农村大户的资本优势带动兼业小农有效参与农业现代化进程。这意味着，一方面，农村大户作为特殊的社员，其在投票权、管理权和盈余分配等领域的合理的利益诉求应当得到保障。另一方面，兼业小农被边缘化应当被遏制，以保障兼业小农与农村大户平等的进行劳动和资本的合作。这就要求修改《农民专业合作社法》涉及投票权、管理权、盈余分配、享受政府扶持政策的基准和条件等相关条款，对农村大户以资本为基准享有的权益作出合理的限制性规定，对农村大户为合作社提供的服务和做出的贡献作出鼓励性规定，为诱导农村大户平等地带动兼业小农提供经济激励。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《农业经济问题》
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