摘要：统筹城乡发展是以人为本的新型城镇化的重要内容，也是全面建成小康社会的重要保障。文章从区域经济、社会、空间等不同视角解析了城乡发展研究新进展与新特点，深入分析了新时期中国城乡发展面临的主要问题，包括半城镇化现象严重、农村地域空心化、土地资源配置矛盾显化、区域城乡发展差异拉大、城乡环境问题日益突出，剖析了引发和加剧这些问题的主要成因，包括传统经济增长模式、快速城镇化路径、农业土地制度与户籍制度约束等方面。新时期推进城乡发展一体化，亟需着眼于城乡地域系统人—业—地协同转换的科学思路，统筹协调产业和城镇发展，探索差别化的城乡发展的科学路径，加快创新城乡土地配置与管理制度，全面构建村镇建设新格局，深化城乡发展转型体制机制改革，营造中国城乡平等、协调、一体发展的内生机制及外部环境。
关键词：统筹城乡发展；城乡发展转型；新型城镇化；乡村地域系统；中国乡村发展
城市与乡村血脉相融、地域相连，是一枚硬币的两个面。城市发展与乡村建设是车之两轮、鸟之两翼，不可偏颇。推进城乡一体化、新型城镇化不是“化”掉农村，或把城市淘汰产业、污染企业迁移进村。城乡一体化也不是追求“一样化”、“一元化”，关键是要推进形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，逐步缩小城乡差距，实现城乡等值化［1］。近30多年来，伴随着快速工业化、城镇化发展，中国城乡关系出现了显著的变化，特别是城乡地域结构、产业结构、就业结构与社会结构均发生了快速演化。中国长期以经济增长、城市建设为核心的“重城轻乡”发展导向，引发和加剧了城乡差距拉大、土地快速非农化、农村空心化和农业主体老弱化等突出问题，农民、农业、农村发展的权益受损［2-4］。党的十六大以来，统筹城乡经济社会发展置于“五个统筹”之首，并上升为国家重要战略，通过采取农业税费减免、新农村建设和推进农业现代化等一系列措施支持了农业与农村发展。十八届三中全会进一步提出健全城乡发展一体化的体制机制。在全面建成小康社会目标导向下，“十三五”时期统筹城乡发展亟需推进经济社会结构的重大调整和体制制度的深化改革。
针对乡村青壮年人口持续外流、农业经济地位下降、景观环境破坏等现实问题，发达国家也曾采取了适合本国国情的改革措施，促进乡村地区的可持续发展。如英国着重通过城市规划和空间管制来协调城市与区域发展，德国通过空间规划和土地整治来推动乡村地区振兴与发展，韩国通过推进新村运动来解决乡村衰落问题，日本通过村镇综合建设工程和国土空间规划应对农村过疏与老龄化问题。同时，这些国家注重实施农业支持计划和乡村环境保护法案来推动乡村建设［5-7］。与上述国家不同，中国人多地少、区域发展不平衡、经济收入差距大，城乡发展面临城乡分隔、土地分治、人地分离的难题。因此，着力破解城乡发展问题，既需要借鉴
国外成功经验，也需要立足国内实际，探索我国不同地区城乡发展转型的差别化、本土化路径。在以人为核心的新型城镇化进程中，亟需着眼多学科视角解析中国城乡发展过程及主要问题，研究提出城乡发展一体化的相应对策，为失衡的城乡地域系统走向再平衡、再协调提供科学依据和决策支持。
1、多维视角的中国城乡发展思考
1.1基于效率的经济视角
经济增长、结构转换是城乡发展的重要经济基础与社会背景。新古典经济学理论认为，完全市场竞争条件下的生产要素从低收益部门流向高收益部门，市场机制作用下实现资源的最优配置。城乡二元经济理论提出劳动力在比较工资收益差距下由乡村传统部门转向城市现代部门，以实现经济增长和经济结构一体化，反映了城乡要素流动和转换的系统过程。市场机制的建立和完善促使生产要素在城乡产业、城乡空间再配置，以工业化驱动的经济增长，明显依赖于廉价的农村劳动力。在经济新常态背景下，我国经济增长速度、经济结构及增长动力也在发生变化，适应新常态、发展新战略亟需调整产业结构、增长动力和社会制度［8］。一方面，依靠能源、资源和土地空间的粗放发展模式难以为继，亟需提升创新与创业能力，增强新兴服务业、高新技术产业等对经济增长与就业的带动作用，提高国内市场消费、内需拉动能力。另一方面，中国经济进入刘易斯拐点期，劳动力的低成本红利逐渐消失，亟需改革户籍管理制度，推动社会保障、公共服务均衡配置，有效推进职业培训和高等教育发展［9］。
经济增长在推动城乡发展的同时，其不平衡性也拉大城乡发展差距。已有研究从增长方式、政府战略与制度视角，剖析了城乡差距的成因，尤其是鼓励资本密集型的重化工业优先发展战略，造成了城市部门就业需求相对下降，农村居民不能向城市有效转移，导致城乡收入差距扩大［10］。人口户籍转换、经济开发、非国有化和政府直接干预都可能拉大城乡差距，这与地方政府热衷实施的带有倾向性的经济政策有关［11］。随着市场经济体系的建立和完善，通过农业剩余来支持工业化、城镇发展的比重越来越低，通过新型农民工、乡村融资、村镇建设、土地整治与配置支持工业化、城镇化，将成为促进城乡协调发展的新要素、新动力［12］。
1.2基于人口分化的社会视角
农民主体分异、农村家庭分化，是乡村社会重构和治理体系重建的重要原因。伴随农村人口向非农产业和城镇转移，乡村农户阶层分化加快。乡村地区人口流动、经济话语提升、社会活动空间加大等对于村集体经济、邻里关系、乡风民约、社会价值等形成了巨大冲击。农村青壮年劳动力的迁移进城，致使乡村地区生产生活主体趋于老弱化，进一步增大了乡村社会治理难度。适应新型城镇化发展，乡村地区亟需重视改革乡村民主、乡镇机构，统筹城乡治理体系及重构农村合作组织［13-14］。
由于城乡发展一体化的长效机制尚未健全，我国乡村人口的双向流动与就业成为普遍的生计方式选择。但受城乡二元结构体制的约束，城乡户籍群体在劳动力市场会出现一定分异，在部门进入、职业获得和收入保障等方面存在明显差异［15］。城乡分割、土地分治、人地分离成为转移劳动力融入城市社会及城乡融合发展的主要阻力。农民工流动经历、身份认同、性别差异、社区管理等成为日益被关注的社会焦点［16］。随着新生代农民工成为城镇化人口转移主体，如何适应新型农民工市民化规律和需求，深化人口、土地、产业与社保综合改革，有效促进城乡社会结构变革，成为根本转变“城乡双漂”人口流动局面的重要途径［17］。
1.3基于区域差异的空间视角
地域是特定地理环境和人类活动交互作用的空间组织形态，地域系统演化与空间分异是地理学研究的核心问题之一。地理学研究城乡发展主要集中在乡村转型、城乡关联及其机制、城乡发展模式等方面。城镇和乡村之间具有多要素、多部门的内在关联性，以及土地利用配置的复杂性与冲突性［18］，随着快速城镇化与城乡经济社会发展，城乡要素、结构、功能及其空间形态发生了明显变化［19］。尤其是城乡要素转换促使城乡空间呈现“小集中、大分散”的空间格局，平原地区与山地丘陵地区的分异有所区别［20］。城镇化核心地区城乡协同转换效率与关联性强，而偏远乡村地区城乡地域相互联系较弱［21］。在城乡土地产权制度差异及土地财政驱动影响下，土地城镇化与产业、人口城镇化之间尚未建立起良性互动关系［22］，导致区域人—业—地要素协同的空间差异明显［23-24］。
面向新型城镇化发展战略，地理学者基于“过程—格局—机制—效应”的研究范式，针对不同乡村地区开展了大量实证研究，譬如农村空心化与空心村整治、新农村建设模式、农业与乡村发展综合研究等内容［25］。乡村转型发展是乡村内部因素和外部驱动的综合反映［26］，当前中国乡村地区发展主要受工业化、城镇化转型影响，人口、土地、空间、粮食生产和文化传承等领域面临多种挑战［27］，亟需乡村地区经济社会转型重构和城乡地域空间的优化重塑。
1.4基于城乡发展的综合视角
城乡发展涉及人口、土地、产业、就业、文化、制度等多个方面，是城乡地域系统演化与经济社会发展变化的综合表征。要素边际收益最大化是驱动生产流动和空间集聚的基础，经济增长和城镇化加快了城乡人口流动，改变了传统乡村文化、聚落空间及土地利用方式。这些变化对城乡社会治理体系、土地资源持续利用模式提出了新挑战，中国基于城市和乡村划分形成的制度与政策设计难以适应城乡经济社会发展一体化的现实需求。同时，在自然地理环境、经济基础和制度政策差异背景下，不同地区的城乡发展问题及其协调路径存在显著差异。因此，推动城乡协调发展，应当重视揭示不同地区城乡转型机理，解析各子系统问题及传导机制，依据城乡经济社会变化态势，创新城乡发展转型战略、体制机制及治理体系。
2、新时期城乡发展主要问题
2.1半城镇化问题严重
1990年代中后期以来，我国城镇化进入加速发展阶段。由于城镇建设过分依托农村劳动力与土地资源开发，出现要地不要人、囤地不开发的现象。总体而言，中国城镇化率虚高、城镇化质量偏低，集中表现在空间和人口的半城镇化［28］。
①城乡空间的半城镇化。1990年代中后期，中国城镇化进程加快，各地纷纷建立国家级、省级、市级等不同层面的开发区，城乡交接带的新城区、新园区大量涌现，新城、新区、大学城等逐渐成为近年来新的城市空间。由于产业发展和城镇功能协同配套不够，导致一些产业园区功能单一、基础服务设施配置不足；一些新城、新区建设追求土地财政而轻视产业发展，出现了“空城”、“睡城”等现象。随着城市空间扩张，城市近郊区城中村、棚户区与小产权房并存，郊区乡村空间成为利益争夺和管理失控地区［29］。在现有财税体制和特有的征地制度下，农村土地“低征高卖”，形成了土地依赖型的工业化、城镇化，致使大量农民失地进城谋生，而城镇用地效率低下又制约着非农产业与就业水平的有效提高。
②人口的半城镇化。依据《中国流动人口发展报告2015》，2014年末全国流动人口总量达到2.53亿，人口以流向地级以上大城市和特大城市为主。农民工监测调查报告显示，2015年农民工总量为2.77亿人，以从事体力劳动为主，其中制造业、建筑业从业比重分别为27.7%、19.4%。当前我国城镇化面临人口、土地与环境问题等方面的挑战［30］。一方面，农民工在子女教育、医疗卫生、社会救助等方面未能真正享受城市居民待遇，社会保障参保率低；另一方面，大城市和特大城市市民化成本偏高，致使农民工难以完全融入城市，造成“城乡双漂”。2015年，户籍制度改革建议中提出不同等级城镇落户条件和限制，全面放开建制镇和小城市落户限制，严格控制特大城市人口规模。但在没有其他产业转移和资源配置等政策配套的情形下，户籍制度改革能否取得人口流向调控效果尚难以确定［31］。
2.2农村地域空心化加剧
农村地域空心化是城乡人口流动和经济增长要素重组下乡村地域功能弱化的不良演化过程，表现为人口、产业、土地、设施配置等的空心化。总体而言，我国农村地域空心化根植于农村农业生产要素高速非农化，农民社会主体老弱化，农村建设用地日益空废化、农村水土环境严重污损化等“乡村病”问题演化过程之中［32］。
①农村土地的空废化。城乡转型发展进程中农村人口非农化引起“人走屋空”，宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅向外围扩展，导致村庄用地规模扩大、原宅基地闲置废弃加剧［33］。乡村地区广泛存在“一户多宅”现象，但不同区域存在一定的差异［34］。据笔者团队的调查测算，全国空心村综合整治潜力达1.14亿亩，村庄空废化仍呈加剧发展态势［35］。城乡二元结构体制尚未根本解决的背景下，农民工面临城乡利益冲突与就业压力，导致既难以在城市安居就业，也难于留村以地为生，带来农村土地资源的低效利用甚至严重空废。
②农村主体的老弱化。乡村人口减少和老弱化是乡村主体空心化的主要表现形式。1996—2014年，乡村常住人口由8.51亿人减少到6.19亿人，年均流出约1 200多万人。乡村流出人口以青壮年劳动力为主，人口的选择性流出促使乡村人口结构的明显变化。2013年，中国乡村60岁以上老龄人口比重为17.1%，65岁以上老龄人口比重为11.2%，分别比城市高4.3个、2.8个百分点，城乡人口老龄化倒挂。由于青壮年劳动力的流出，乡村留守老人、妇女、儿童问题日益成为当前农村社会结构面临的突出问题，谁来种地引发社会的密切关注。
③基础设施和公共服务的空心化。乡村人口流出和居民点建设用地的空废化进一步加大了公共资源配置的难度，增大了基础设施配套和使用成本。尤其是农村地区中小学校的大规模撤并现象加快了基础设施空心化。据统计，2000—2013年我国农村小学、普通初中学校数分别由44.03万、3.93万减少为14.03万、1.85万，全国平均每天减少63所小学、4所初中。而过度的学校撤并使得上学路程过远、家庭经济负担增大，大量村庄也因教育功能的丧失而加剧了农村空心化。
2.3城乡土地资源配置矛盾凸显
人口增加、经济增长及城镇化促使城镇建设用地需求的不断增长，导致土地资源在经济发展、粮食安全、生态保护等多用途配置的矛盾显化。据统计，我国630个城市中，83个50万人口以上的大中城市中有73个分布在全国52个优质耕地连片区，100万人口以上的城市全部位于优质耕地连片区域，即我国最强劲的经济发展区域和亟需保护的集中连片优质耕地区域分布具有重合性［36］。建设用地占用耕地是近20多年来耕地持续减少的主要原因。1990—2000年建设占用耕地占到耕地减少比重的45.96%，到2000—2010年则增大到55.44%，导致经济增长与粮食生产用地矛盾加剧［37］。不同地区土地供需矛盾也存在差异，建设用地占用耕地高比例地区主要分布在黄淮海地区、东南沿海地区、长江中游地区和四川盆地，生态退耕则是导致西部生态脆弱区耕地减少的主要原因。
由于征地制度不规范、农村土地产权不完善，农村集体土地流转、转让和收益权利难以有效保障，加剧了城乡建设用地对农用地、生态空间的过度侵占。为保护18亿亩耕地红线和保障国家粮食安全，我国实施了耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地制度［18］，但实施过程中存在占优补劣、重数量轻质量和忽视农民利益的问题，耕地资源保护缺乏数量、质量、生态、时间、空间的“全要素”保护利用制度设计［38］。因农村宅基地退出机制缺失，我国农村居民点建设用地不减反增［39］。为满足经济增长、粮食生产和生态服务的用地需求，我国各地区探索了多种形式的农村土地整治和乡村社区建设模式，但由于缺乏村庄综合整治技术支撑和必要的资金保障，致使部分农村社区基础设施建设滞后、产业支撑能力弱化。
2.4区域城乡发展差距持续拉大
1990年代以来，国家加快推进城镇化和城镇建设，促使乡村人口、土地、资金、等向城镇快速转移，城进村衰，城乡差距持续拉大。1990—2014年，我国城乡收入差距由2.02倍扩大到2.92倍，其中2009年达到3.33倍。2014年，我国东部、中部、西部、东北部地区城乡收入差距分别为2.46、2.75、3.26、2.26。东部沿海地区在外向型经济、乡镇企业、城镇发展的综合带动下，乡村地区产业结构、就业结构与土地利用快速转型，城乡空间形成了以大及特大城市为中心、中小城市和小城镇为节点，交通道路等基础设施为联系通道的网络结构，城乡发展一体化趋势日益明显。同时，我国东部地区也是跨省人口流入与集聚的主要区域，面临推进农业转移人口市民化的新难题。西部地区生态环境脆弱，是我国重要的能矿资源区，资源型产业、重化工企业及国有企业的比重高，区际贸易环境和利益剥夺致使城乡地域本地化发展的动力不足。中部及东北地区是我国重要的耕地与粮食主产区，城镇化与产业转型面临较多的农业与土地政策约束。东北地区仍面临老工业基地再振兴和现代农业发展难题。随着西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域战略的实施，我国中西部地区基础设施、教育医疗等条件得到较大改善，但由于难以获得东部沿海地区对外开放的土地优惠政策及外部环境，迄今劳动密集型产业仍主要集中在东部沿海地区［40］，制约了区域的均衡发展。
2.5城乡环境问题日益突出
由于经济增长粗放、资源开发过度与协同管理缺位等原因，致使城乡环境问题与各类矛盾的不断加剧，主要表现为大气、水体、土地等的严重污染。近年来我国东部地区大面积雾霾污染事件频发，严重影响至空气质量、大气能见度和公众身体健康［41］。据2014年《全国土壤污染状况调查公报》和《全国耕地质量等级情况公报》，全国土壤点位污染超标率达19.4%，耕地退化面积超过耕地总面积的40%，南方土壤污染重于北方，长三角、珠三角和东北老工业基地等部分地区土壤污染较为突出。随着大城市产业结构转型和环保要求提升，部分污染型工业由城市转向农村、由发达地区转向欠发达地区，使得落后地区仍然面临发展与污染的困境。据2010年《第一次全国污染源普查》，我国农村污染排放量约占全国总量的50%，其中COD、TN、TP排放量分别占43%、57%和67%。农村生活污水、生活垃圾、人粪等大部分未经处理随意排放［42］。同时，金属采矿与冶炼、养殖业废弃物排放、化肥农药使用及电子废物排放等问题突出，使得乡村耕地和水环境质量正面临严峻的挑战［43］。
3、促进城乡发展转型的对策建议
党的十六大以来，中国逐步进入统筹城乡发展的新阶段，但仍面临城镇发展对乡村劳动力、资源和空间的廉价使用，以及对土地财政的过度依赖问题［44］。实现城乡要素平等交换与公共资源均衡配置，亟需创新城乡发展转型的科学路径和制度体系。城乡发展转型是城乡地域系统要素流动、机制转换、战略转变的综合人文过程［20］。这一过程既需要城镇化对乡村发展带动，也需要乡村地区自我发展的内生驱动，其关键在于深化改革与创新发展，加快实现城乡人口、土地、产业等要素的协同转换及城乡地域经济社会系统的重构（图1），系统探索符合中国国情特色、时代特点的新型城镇化与城乡发展一体化的道路。
3.1科学协调城镇、产业与人口转移
城镇与产业是区域“形态”与“业态”交织作用的复合系统，是城乡关系的核心、统筹城乡的载体。产城融合本质上是一定区域产业与城镇协调互动、融合发展的系统过程。经济增长和产业结构升级是城镇形成及其变化，乃至其发展转型和功能提升的重要基础。同时，城镇为产业发展提供信息、设施等服务，降低企业交易、信息搜寻、劳动用工等成本。当前，由于产业体系和城镇体系不协调，大城市地区职住空间严重分离，城市病问题突出，农村转移人口市民化成本高，而中小城市和小城镇就业供给和设施配置不足，人口集聚进程缓慢。因此，我国新型城镇化亟需打破工业企业、社会公共资源过度集中的格局，完善中小城市、小城镇经济功能，科学推进大中小城市和小城镇协同发展。
城镇、产业和人口转移相协调是城乡发展一体化的重要保障。企业基于市场环境、供需关系和成本收益的综合评估，进行产品、服务升级和空间转移。不同于市场导向下的要素收益最大化，政府调控追求社会综合效益的最大化。因此，协调城镇、产业和人口转移，需要政府凭借产业规划和财税政策等措施，利用城市级差地租，调控区域和城镇间的产业布局，促使乡村人口在不同等级城镇和区域间有序转移、合理安居。为此，大城市中心城区的产业和公共资源应向郊区新城、小城镇、中心社区有效转移，中小城市和小城镇建设重在提升基础设施配置与公共服务能力，全面构建中国特色的产城—城乡关系地域系统。
3.2推进地域差别化的转型发展战略
自然地理环境是陆地表层空间结构形成的基础。在自然地理环境基础上，综合经济基础、区位条件、制度环境，确定城镇化地区、粮食主产区和生态功能区的产业重点和城镇化模式，探究差别化的城乡发展转型路径。快速城镇化地区和城市群区域，发挥经济增长和城镇化优势，加快新兴产业增长和产业转型，以城带乡、以工促农，优化城乡协作的产业体系和空间体系。粮食主产区人口密集，应加快工业化和城镇化进程，推动农业现代化及现代工业企业发展，加大对县域基础设施和公共服务的支持，强化中心村镇服务产业的发展，推动乡村人口向小城镇和中心城市的转移。生态脆弱区注重区域资源环境承载能力，培育地方特色产业，发展生态农业、绿色产业，并对不适宜居住的灾害易发区进行生态移民；对于集中连片贫困地区，在国家精准扶贫战略指引下，强化扶贫开发与新型城镇化、新农村建设有机结合，强化劳动力的职业培训和基础教育，通过有效转移就业和发展特色产业助推农村脱贫致富。不同主体功能区间，需要改善区际贸易环境，完善财政转移和官员成效考核机制，创新面向国家粮食主产区、生态脆弱区、贫困地区的城乡地域协同与协作长效机制。
3.3创新城乡土地制度与管理方式
创新土地利用与管理制度的关键在于促进土地可持续利用和城乡可持续发展，统筹兼顾保障粮食安全、保证经济增长和保护生态安全的“三保”目标。切实解决城乡建设用地低效利用、农用地过度占用、农民权益受损、耕地细碎小规模等问题，亟需转变针对单一问题、采取单一措施的现行土地制度与政策，着眼于系统视角对土地制度创新进行顶层设计，科学协调土地制度体系内多要素关系。适应城乡经济社会发展态势，创建由基础域、核心域和战略域组成的中国农村土地制度改革方案，将是应对土地供需矛盾和协调城乡发展的有效途径［36］。其中核心域包括土地承包经营制度、宅基地退出制度、经营性集体建设用地流转制度、农村产权交易制度和征地制度。
为实现城乡土地资源可持续利用，还需要通过强化相应规划措施来解决土地利用中存在的突出问题。一是为保障耕地红线和土地集约节约利用，划定永久性基本农田、城市增长边界和生态红线，明确城乡居住空间、产业空间、农业空间和生态空间。二是编制城乡建设用地存量规划。针对城市工矿建设用地粗放利用问题，依据土地投入和产出程度决定土地供需，优化城市建设空间和布局。针对农村宅基地“建新不拆旧”、闲置废弃问题，开展乡村存量土地规划，查清乡村存量建设用地基本情况，分析当地乡村转型下土地集约利用的潜力和再利用方式；三是推动农村土地整治。顺应农业规模经营和乡村转型发展趋势，结合农村土地制度改革的试验探索，针对细碎、低产农用地及低效利用的宅基地等编制总体或专项土地整治规划，通过农村土地整治搭建美丽乡村建设和现代农业发展新平台［45］。
图1城乡发展转型过程及其科学机理
Fig.1 Transformation process of urban-rural development and its scientific mechanism
深入推进以盘活利用城乡存量建设用地为主要目标的土地供给侧结构改革，创建适应新型城镇化发展和城乡发展转型方向的农村土地制度体系，全面提升城乡土地配置效率和利用效益。积极探索地理学综合研究与工程试验研发的纵深结合途径，充分考虑不同尺度地理要素的地域综合性与时空序列性，发展地理学与其他学科的跨界融合理论，立足中国农村发展、破解“三农”问题，真正“把论文写在祖国的大地上”。譬如探索如何通过创新土地整治工程范式和管理模式，把中国日益严重的退化、污损与空废土地，建设成为高质量农田，发展壮大现代农业和农村经济。
3.4加快构筑村镇建设新格局
随着城镇化推进，乡村人口减少、老龄化、土地空废化成为必然趋势，亟需推进乡村转型重构，搭建村镇建设格局。所谓村镇建设格局，是指乡村地区县城、重点镇、中心镇、中心村（社区）空间布局、等级关系及其治理体系［46］。需要立足县域和村镇地域空间，塑造乡村发展的新主体、新动力和新制度，重构产业发展、服务均等、生态保育和文化传承功能。村镇格局建设需要基于乡村内生动力和城市外部驱动的结合，引导就地城镇化、村镇化和城乡建设形态的多元化。在内生动力方面，要立足乡村自然环境、资源、人文特色等发展新业态、培育新机制；在外部驱动方面，注重城市要素对乡村发展的推动与互动作用，吸引城市资金、居民消费、技术因素等向乡村地区转移，激发村镇经济活力、提升农村发展能力。村镇格局建设受到区域城乡经济社会发展态势的直接影响，可以基于分区分类思路，探索不同类型村镇发展方向和整治对策。对于产业基础和设施基础好的村镇，加大基础设施和公共服务供给，通过产业链延伸和吸引城乡要素，建设成为中心村镇。对于文化特色明显的传统古村落，应以整体保护为主，避免乡村传统文化消失。对于空心化严重的村庄，有建设条件并充分考虑农民意愿前提下，基于村庄土地整治建设新社区。对于生存环境恶劣和交通不便的中西部山地丘陵区，通过土地整治、综合开发和生态移民等措施重构乡村生产生活空间。整体上，村镇格局建设应因地制宜、以人为本，注重产业培育和社区建设在空间和功能上的融合，优化重构中国村镇形态结构、基层治理体系，全面推进农村治理能力现代化。
3.5深化改革城乡发展体制机制
创新城乡发展政策和体制机制是城乡发展转型的根本保障，需要加强顶层设计和地方实践结合。基于城乡发展转型态势和区域资源环境承载能力，变革不利于城乡协同发展的相关政策和体制机制，除了土地制度外，还表现在发展战略、户籍制度、财税体制和社会保障机制等几个方面。
第一，转变重经济轻民生、重城市轻乡村的发展战略，推动城乡经济社会生态的协同转换。中国经济进入新常态，需要进行产业结构升级和市场环境优化，转变经济增长对土地财政和资源环境的过度依赖；统筹城乡就业、教育、医疗和社会保障等，战略上形成城乡要素平等交换的发展环境。
第二，稳步推进户籍、土地和社会保障等制度改革，推动乡村人口有序转移和市民化。户籍制度改革意见尽管针对不同规模城市提出了差异化政策，但能否改变人口迁移的主要驱动因素是户籍制度改革成败的关键。因此，户籍制度改革应该与产业政策、公共资源配置政策、土地制度改革等协同推进，既推动城市群区域的包容性发展，也应推动县域中小城市和小城镇对转移人口的吸引能力。
第三，涉及城乡管理、财政政策、规划政策等方面的体制机制，以破解城乡问题为出发点、以城乡发展一体化为导向，适时调整和变革，推动经济、社会、生态协调以及城市和乡村发展协调。
参考文献：略
作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院大学
中国乡村发现网转自：经济地理
(扫一扫，更多精彩内容！)
