［摘要］土地确权是中国新一轮农村改革的起点，但是推进的速度滞后于中央的目标。当前土地确权的推进除了法律、政策支撑和政府主导意志外，村委会的参与是影响进程的重要因素。以确权工作的还权赋能为切入点，虽然法律规定村集体经济组织、村委会、村民小组、乡镇集体经济组织行使农村集体土地所有权，但村委会是当前情景下现实意义上的集体产权代理人;同时新时期村委会具有“群众性自治和基层政府代理人”这一“政社合一”的特性，因而在土地改革中村委会不能“去行政化”。对于土地确权，需要明确村委会土地确权推进执行者的历史责任、依靠村委会妥善处理土地权属争议、加强村委会土地确权的动态管理。特别地，需要通过加强组织建设、促进权责对等实现“强村扩权”，更好地履行新时期农村土地产权改革的历史使命。
［关键词］土地管理;农村土地产权;土地确权;村委会;简政放权
2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求用“5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”，为“规范引导农村土地经营权有序流转”奠定基础。其实，2010年中央1号文件早已明确提出，“力争3年时间完成农村集体土地的确权登记颁证工作”;此后，国土资发［2011］60号、国土资发［2011］178号、2012年中央1号文件、2013年中央1号文件、2014年中央1号文件均对土地确权提出了要求。中央和相关部委连续就确权问题提出了具体要求，一方面说明了其重要性和紧迫性，另一方面也反映出新一轮农村土地确权工作遇到了困难和挑战，推进的速度和质量均与中央要求存在差距。由于土地确权是中国新一轮农村改革的起点，制约着后续改革措施的出台，必须按时、按质、按量完成既定目标。那么，推进农村土地确权过程究竟遇到哪些实际困难?新时期村委会在此工作中具有什么样的地位和功能?这些问题直接关系中央土地确权目标的落实，也进一步影响后续农村产权制度改革的推进。
一、农村土地确权的意义和面临的困难
1．农村土地确权的意义
农村土地确权始终贯穿农村土地制度的演进，新中国成立以来经历了4次大范围的确权、登记、和发证工作(于建嵘等，2012)。进入21世纪，农村集体土地的确权、登记和颁证工作进入了新的调研阶段，也陆续提出了相关通知要求，但贯彻实施情况不尽人意;2008年10月，党的十七届三中全会明确提出“归属清晰、权责明确、保护严格、流转流畅”的农村土地产权制度改革新目标，要求搞好农村土地确权、登记、颁证工作，由此开始了第4次确权，即当前的土地确权。
虽然《土地管理法》、《物权法》等多部法律界定了农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益权，但农民均不能完全地占有、使用、收益和处分，因而土地的财产权能是不完整的(郭晓鸣等，2013)。这种不完整的土地权能，在地方政府土地财政的利益驱使和土地违规开发利用面前显得及其脆弱，而土地确权的目的之一就是清晰界定土地的归属，从而保障农民的基本权益。此外，只有在“归属清晰、权责明确”的前提下，才能打消土地权属主体的流转顾虑，才能促进转包、租赁和经营权的流转，才能实现多种形式的规模经营，因此土地确权是土地流转的前提。最后，土地确权有利于厘清农村土地的权属，从而有效减少因土地权属不明和空间位置不清导致的纠纷。由于当前第4次农村土地确权面临农村改革的新形势和新要求，对于保障农民权益、确定土地权属、规范土地开发利用、促进土地流转、增加农民收入产生直接影响，被喻为中国新一轮农村改革的起点。
2．农村土地确权面临的困难
农村产权制度改革试点实践中存在着现行法律政策对农村产权权能的制约，农村集体建设用地使用权流转不规范，房屋确权颁证实践遇到了诸多困难，产权交易平台建设和交易规则制定严重滞后等问题(刘可，2014)。而当前土地确权的核心是还权赋能，必须依法确认和保障农民的土地物权，逐步建立以权利保障为核心的农村土地产权制度。土地确权的推进速度直接影响到后续改革的顺利推进，土地确权的推进质量也直接影响到后续改革的贯彻实施，因此其重要性和紧迫性不言而喻。但与此同时，土地制度改革贯彻在基层推进中遇到了巨大挑战，主要体现在以下3个方面:
一是农村基层的土地权属存在争议。新中国成立后农村集体经济组织的历史演进大致经历了3个时期:一是合作化时期的初级社到高级社演进;二是政社合一的人民公社时期;三是经济合作社时期，即把人民公社、生产大队、生产队变更为乡(镇)、村和村民小组时期。然而，伴随农村集体经济组织演进的土地权属变更却没有系统、连续、可信的记录，直到1986年出台《土地管理法》，才正式设置土地行政管理部门。再加上原来土地依靠绳、皮尺为主的落后测量方法，农民私下承包地的流转，土地登记、审批、图件档案资料的丢失等原因，造成了面积不准、四至不清、空间不明、登记不全等界线权属不清的现状。在没有建立土地权属争议的多元化解决机制前，千丝万缕的土地权属矛盾只能暂时搁置，土地权属方面积累了大量历史矛盾。
二是农村空心化和村委会组织薄弱。当前整体而言农村人口向城市流动，农业转移人口快速城镇化的同时带来了农村空心化现象。2000年，我国的自然村总数为363万个，到了2010年锐减为271万个，大约每天消逝100个传统村落(冯骥才，2013)。伴随着农村的空心化，村委会的组织弱化也凸现出来:村委会一般由主任、副主任和委员共3～7人组成，有些地方由于经费问题造成“两委”班子处于瘫痪状态，特别是村庄集体的地位和功能严重弱化(唐浩，2012)，难以履行包括土地确权在内的村务管理。加上土地确权直接面对基层矛盾，许多群众不予配合，工作面广、量大，困难重重，部分乡村干部有畏难情绪。
三是现行法律和政策关于土地确权的相关规定存在矛盾和冲突。当前涉及土地管理的法规律和政策很多，这些法律和政策为土地确权提供了依据，但由于法律和政策出台、修订的时间差异造成了在土地确权相关规定上的矛盾和冲突，具体体现在“土地登记、土地登记簿与土地证概念与功能的交叉;房地分离行政管理模式下的多头登记和多头管理;土地登记效力不一致”3个方面(廖洪乐等，2014)。当前征询意见中的《不动产登记条例(草案)建议稿》将规定“不动产登记机构办理”，并由“建设行政主管部门、土地管理部门”负责指导、监督不动产登记工作，可能有助于解决“多头登记”问题，但相关规定的矛盾和冲突仍将持续一段时间。综上分析可以看出，当前土地确权的推进一方面需要法律和政策层面的支撑，离不开政府的主导推进;另一方面需要解决农村基层组织薄弱、基层矛盾突出、权属资料残缺、权属存在争议、经费保障不足等具体问题，基层政府、村委会的组织实施对于确权推进的速度和质量会产生重要的影响。
二、村委会在农村土地确权中的地位和功能
1．村委会在当前土地确权中的参与情况
农村土地确权登记颁证(简称确权)是指对农村集体所有的建设用地、农用地、宅基地和未利用地进行土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地权证等明确土地的所有权、使用权和其他权利的确认、确定过程。确权是一项复杂的系统工程，又是新一轮农村改革的起点，必须精心组织实施。图1为各地农村土地承包经营权确权的工作流程。
图1农村土地承包经营权确权一般性工作流程
从图1可以看出，基层推进农村土地承包经营权确权的工作流程一般包括9个环节。首先是成立领导机构，市、县、乡各级政府均需要成立主要党政领导干部挂帅的领导机构;村委会成立确权登记工作指导小组，并成立村社干部和农民代表参与的村民议事会。其次是动员培训、确定技术单位、获取影像资料、制作工作底图等环节，主要由政府主导推进。再次是地块确认和信息搜集，图1列明了必须收集的7个方面信息，但在当前农村基层薄弱、权属矛盾突出、土地事实流转、农民进城务工、人口自然消亡等情况下，这一环节工作面广量大且困难重重，也是制约整个土地确权推进的关键所在。最后是公示、发证、资料归档等环节，按要求向农户颁发土地权属证书，建立纸质和电子信息对应的确权档案，但事实上有些地方土地承包权、使用证仅仅发到村集体。
目前，农村集体土地的确权工作在全国各地的进程和推进质量存在差异。而宅基地与房屋买卖同样面临法律困境，被视作“禁区”。但事实上，各地农村宅基地的私下流转，新农村建设名义下的“小产权房”买卖也十分普遍，更有大量侵占集体建设用地、违规利用耕地建房的事例。由于大量农村房屋缺乏建设用地使用权证明、建设工程符合规划证明、房屋峻工等证明，随着农村产权制度改革带来看好的预期收益，农民对宅基地及房屋更是“寸土必争”，随着时间的延迟，宅基地确权的矛盾将越来越突出。但有一点是可以肯定的，村委会等群众自治组织必须深度参与宅基地的确权，才有可能厘清长期积累的权属纠纷。
2．新时期村委会性质的再探讨
党的十一届三中全会实行农村家庭联产承包责任制，农民获得了承包土地的经营权，相应地，农业生产合作社时期的人民公社、生产大队和生产队变更为乡(镇)、村委会、村民小组三级组织形式，此时，农村土地集体所有权与土地承包经营权实现了分离。《村民委员会组织法》第二条把村委会界定为基层群众性自治组织，管理本村农民集体所有的土地和其他财产，并负责本村的公共事务和公益事业。有些学者认为，村民自治不应该由基层自治组织承担国家政权建设的成本，提出村委会“去行政化”的观点。但是，村委会的由来并不只是“生产大队”名称上的简单变更，其本质是人民公社时期“国家公共权力对生产资料的全面集权控制”转变为“集体生产资料的自主管理”。需要指出，村委会除了向本村范围提供社会保障类公共品，还承担着较多来自政府的公共行政事务，在现行体制下村委会似乎充当了政府代理人和村民代理人的双重角色。虽然法律上界定村委会成员不属于国家干部，但在实际操作中一些地区的村委会成员进入公务员队伍试点工作，地方财政也承担其部分工资福利，村委会还得协助乡(镇)人民政府开展工作。因此，村委会仍然带有“政社合一”的性质，这不过由人民公社时期的“国家权力高度集权控制”演变为“国家权力的弱控制与基层集体组织自治相结合”。针对当前和将来的中国情境，村委会承担了集体经济管理、村庄公共事务和公益事业，在组织运行方面又兼具基层政权的特性，新时期村委会仍然需要强调“政社合一”的性质。
3．村委会在农村集体土地所有权的主体地位
《物权法》第六十条规定:农村集体所有的土地由“村集体经济组织、村民委员会、村民小组、乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”，虽然有一些学者认为无论从经济学还是法学的视角，集体土地所有权具有完全性，已经回答了“是谁的土地就确给谁”，但在土地确权的实际操作中产生了“主体不明晰”、甚至“集体主体虚无”的感觉。这可能存在3个方面的主要原因:一是土地集体所有权并非是完全意义上的所有权，即使所有权中的使用权，也是在严格的土地管制下的使用权，这种不完整的土地使用权能造成了产权内容边界模糊和产权保护制度缺失问题。二是农村承包地由村委会作为发包方，理应确立集体土地所有权的主体地位;但村委会“政社合一”的特性导致其成为“准政府机构”，削弱了“自治地位”，间接成为地方政府的代理人。三是法律上难以界定农村土地集体主体的法人地位，《民法通则》将法人分为国家机关法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人，显然《物权法》第六十条规定了集体土地所有权主体不属于四种类型中的任何一种法人，因此农村集体在物权法上没有其主体地位，也就不具有独立财产，不得享有所有权和他物权。
如前文所言，农村土地的集体所有权不是完全意义上的所有权，那么，在当前国情下，究竟“谁能代表集体”，即“谁能行使不完整土地所有权”的主体?这一问题直接关系到“集体土地究竟确给谁”这一关键问题。解决这一问题，可以通过比较分析得出“谁是目前中国情景下最恰当的农村土地所有者主体”这一结论，由此确立村委会在基层土地确权推进中的突出地位，具体如下。
首先分析村、镇集体经济组织。主要包括村(镇)集体资产承包或租赁经营、村(镇)办集体企业、农民专业技术协会、农民专业合作社、农户+公司联合体、社区股份合作社等6种形式，前两种形式在集体所有制改革阶段完成了公司制改革，当前几乎不复存在;农民专业技术协会和农民专业合作社本质上是农户之间土地等资源要素的自愿联合，形成联合产权并自主经营获取剩余价值，本质上具有企业的性质，不能成为集体土地所有权的代言人;农户+公司联合体和社区股份合作社更是经济主体的经营方式，同样不能成为集体土地所有者。因此，村集体经济组织经过20世纪末集体所有制改制后基本不存在了，即使有些地方还存在集体经济组织，从企业性质上讲属于公司制法人或专业性的合作社法人，不能作为集体土地所有权的代表。
其次分析村民委员会。《村民委员会组织法》规定了村民委员会既是农村集体资金、资产、资源的经营者，同时也是村务管理者和基层政府的公共管理的代理人，因此可以把村委会视作农村集体土地所有者主体的代理人;此外，《土地承包法》第十二条也规定了村委会是农民集体主体的发包方，也说明了村委会集体土地的所有者地位;《土地管理法》第十条明确规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体组织或者村民委员经营、管理”。由于上文排除了村集体组织事实上不能作为当前集体土地所有权的代表，因此村委会是现实意义上的代理人。
最后分析村民小组。村民小组的前身是人民公社的生产队，承担本组的社会职能和经济职能，据于此，有学者主张“村民小组是主要的集体土地所有权主体”;此外，也有地籍管理一线的官员主张“村民小组具有集体土地所有的法律地位，可以把土地所有权证书发给村民小组长”，国土资发［2011］178号文第四条也认同“可由村民小组依法申请登记并持有土地权利证书”。但是，由于村民小组没有正式的组织机构，也不属于《民法通则》所规定的任何一种法人，在农村空心化趋势下，法律程序意义上的村民自治会议难以组织，因此村民小组的社会职能大大弱化、经济职能则几乎消失殆尽。在这样的情况下，《物权法》、《土地承包法》规定的村民小组“农村集体土地所有权的主体地位”也就缺乏现实基础，村民小组集体所有权的地位在当前中国情景下逐渐失去现实意义。因此，不宜将土地所有权证书发给村民小组长;退一步讲，尽管村民小组作为基层组织拥有本小组农民的集体土地所有权，但也应由“村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书”。
三、依靠村委会推进农村土地确权的政策建议
1．明确村委会土地确权推进执行者的历史责任
前文得出村委会是符合当前国情的农村集体土地所有的代言人，村委会不应该也不能去“行政化”，而是必须坚持“群众性自治和基层政府代理人”新时期“政社合一”的性质。由于土地确权的基层推进需要村委会的深度参与，为此村委会必须承担推进土地确权的历史责任，在乡(镇)政府的领导下，提高基层组织土地确权的执行力。为此，一是建设有使命感的村委会，克服土地确权中的畏难情绪，学习法律法规和规章制度，以创新和勇于承担责任的态度面对土地确权中的种种困难;二是加强和改进土地确权绩效评估，由于土地确权还存在法律和政策空白点，基层推进中容易产生“无为即无过、有为必有过”的结果，因此要客观科学制定评估标准，并把土地确权纳入村委会领导班子考核;三是土地确权试点基础上，积极探索符合基层实际情况的土地确权操作细则，并在实践中不断丰富完善，确保土地确权由点到面、由易到难推进到每一宗农村土地。
2．依靠村委会妥善处理土地权属争议
土地权属不清和农民“寸土必争”决定了土地确权过程会充满各种权属争议，而且很难用简单的“尊重历史、依照现实、查看现场”等几个原则得以解决，事实上由于历史原因，存在村民违规侵占集体建设用地、私自开发侵占未利用地等诸多现象。新形势下，基层的土地权属争议解决首先还得立足基层，即充分发挥村委会、村民小组长的调解作用;其次是健立健全乡、村委会、村民小组三级调解委员会，委员会的成员由负责土地确权的地籍工作人员组成，力争把争议案例在基层解决;三是在乡(镇)土地管理部门设立由地籍管理公职人员与村委会代表共同组成的仲裁机构，及时化解基层土地矛盾。因此，必然充分发挥村委会、村民小组在土地权属争议中的作用，才更有利于解决基层最直接的土地矛盾。需要补充的是，土地权属争议解决离不开相关法律的修订和完善，通过诉讼解决争议是最后的解决方式。
3．加强土地确权的动态管理
长期以来，土地确权的静态管控积累了大量问题。例如，《土地管理法》六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但该户事实上增添了人口怎么办?该户人口自然消亡了如何处理?又如《土地承包法》第二十六条第二款规定农民全家迁入设区的市，转为非农业户口时要交回土地承包经营权，但事实上几乎没有哪一户将承包的耕地和草地交回发包方。再如农民私自占用未利用地和农村集体建设用地，农民私自在承包地上建造房屋形成“小产权房”，农民私下进行宅基地转让或买卖，农民私自侵占其他农户土地等行为非常普遍，并且许多违法违规现象已经既成事实，这些都是未能及时履行包括确权在内的动态监管的结果。确权只是新一轮农村改革的第一步，确权是为了有序推进土地流转，也是为了推进多种经营方式共存的农牧业经营方式创新，因此，土地流转的动态管理必然要求健全农村集体基层组织。确权将不是一个阶段性的工作，而是农村集体土地管控的持久性常规工作。
为了配合确权后的土地流转，必须要把土地确权作为村委会的常规工作，实行土地确权的动态管理:一是可以确权确地，对承包地、集体经营性建设用地、宅基地做到主体明确、归属清晰;二是在现有集体土地规模范围内确权，公正、合理地增减农户的土地，严格控制“缺补性确权”，以此杜绝潜在的矛盾和争议;三是可以确权、确股不确地，但同样要做到归属清晰、权责明确，以此消除农民在土地流转中的顾虑和担忧，促进土地的流转;四是原则上不设集体股，但对于既成事实的集体股，同样要尊重村庄的自治权利，通过法定方式民主决策;五是支持确权后的土地资源、股份有序转让、租赁、入股，同时保障农民土地使用的收回和退股权利，建立动态确权的工作机制。
4．通过“强村扩权”便于村委会履行职责
农村土地确权拉开了新一轮农村改革的序幕，这项基础工作推进的速度和质量离中央的要求还有很大的距离，其中一个重要原因是忽视了基层群众性自治组织建设，特别是忽视了村委会的组织建设:一是法律把村委会界定为基层群众性自治组织，造成了农村公共事务、社会公益事业与城市相对不公平的“二元结构”，基层组织建设滞后于城乡一体化进程要求。二是基层组织的事权与财权不匹配，基层组织在缺乏经费的情况下还得承担“人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、社会保障”等社会管理职能，如果没有足额的经费保障，也就难以调动基层组织积极参与土地确权工作。三是基层组织与地方政府在土地增值权益分配上缺乏话语权、农民集体的权益难以得到保障，由于地方政府是土地监管和土地一级市场的经营者，政府的垄断、农村集体土地的非市场配置、现行的财税制度等均削弱了基层组织在农村土地产权制度改革上的能动性，也影响了基层土地确权目标的实现。
村委会作为农村土地集体所有者主体，又是土地确权的执行者，面对时间紧、任务重、困难多、范围广的土地确权任务，需要考虑村委会的“强村扩权”，充实基层组织并扩大行政权力:一方面，要加强村委会组织建设，当前村民委员会由主任、副主任和委员共3～7人组成，许多基层村委合并后面临人员短缺的窘境，有些地立的村“两委”班子处于瘫痪状态，必须配备必要人手、加强组织建设。另一方面，促进权责对等，除了人员配备薄弱外，村委会还面临“简政放权”后“事权”范围的扩大，而乡镇政府与村委会之间工作则是指导与被指导，协助与被协助的关系，村委会“群众性自治组织”的性质决定了其不属于国家基层政权，要参与土地确权颁证这一重大“行政任务”，需要适当扩大基层组织的事权，以便处理土地确权中法律或政策的空白点问题。
中国乡村发现网转自：《经济体制改革》2015年第4期
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