解决当前乡村的新矛盾新问题，必须理顺政府与市场的关系，通过深化农村改革激活市场、激活要素、激活主体，释放农业发展新动能。“现在整个农村改革进入深水区，也开始去碰撞那些深层次的重大问题”，对农业大省湖南来说，既是挑战也是机遇，需要加快探索深化农村改革有效的路径，着力破除湖南农业农村发展存在的体制机制障碍，为全省精细农业发展挖掘潜力、增强动力、激发活力。
1.推进农业财政政策向市场导向和质量导向转型
农业是自然风险与市场风险交织的基础产业，客观上需要充分发挥财政政策的支持与引导作用，围绕精准对接市场需求，推进农业财政政策从传统的数量导向向质量和效益导向转型。
（1）突出将农业品牌作为农业财政的支持重点。应突出将具有品质与市场竞争力的地标品牌作为财政政策扶持的重点。省级财政政策由注重支持奖励大宗农产品产出数量转变为支持奖励农产品品牌创建，从扶持新型农业经营主体的规模化经营转变为扶持新型农业经营主体的品牌化经营，对区域公用农业品牌创建及重点经营主体的名优特品牌创建予以直接扶持和奖励。鼓励地方各级政府通过落实支农惠农政策，加大农产品品牌创建的支持配套资金，选择最有地方特色和发展潜力的产业以及新型农业经营主体进行重点支持，包括加大“三品一标”基地建设及农业标准化的投入，支持新型农业经营主体的标准化生产、质量安全认证、产地环境治理，以农产品品牌为纽带发展农业新业态，支持企业建立相应的研发中心、实验室和科技成果转化基地，加强品牌宣传和相关培训，利用财政资金进行担保贴息帮助新型农业经营主体解决融资难问题，对已经形成一定的影响的品牌企业或产业，安排专项资金，予以重点扶持等。
（2）建立绿色生态为导向的农业财政支持政策。落实财政部、农业部联合印发的《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，加快研究制定湖南的实施细则，将农业补贴的增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜，着力加大对绿色生态农业的奖补力度，统筹农业补贴与环境保护资金，增加对农业生态环境保护的投入，逐步扩大退耕、休耕范围，加大对退耕还林、还草、还水、被污染农用地土壤修复等投入，改善农业生态环境，走可持续发展的农业道路。构建支持以市场需求为导向的农产品结构调整的财政政策，通过直接补贴或间接补贴的方式，适度扩大特色旱杂粮、优质蔬菜瓜果、特色高效园林作物生产，支持发展草食畜牧、家禽、水产养殖，提高节粮高效草食畜禽水产养殖比重，在重金属污染严重耕地发展蚕桑、花卉苗木生产等，促进农业供给结构更加契合市场需求。
（3）提高农业财政资金使用效率。结合体制改革的要求，理顺省、市、县、乡多个层次的关系，明晰与强化各级政府的农业服务责任，建立稳定的政府财政农业投入保障政策体系和支农财政投入的管理监督机制，优先保证农业的财政投入。进一步清理全省现有涉农财政资金，在省级层面整合涉农部门预算资金，对性质相同、用途相近、使用分散的农业资金进行预算编制环节的源头整合，减少交叉重复，将分散的众多小专项整合为大专项，集中投向重点区域和领域；在县级层面，将统筹整合使用财政涉农资金的范围由贫困县向其他县域拓展，省级政府与部门统筹规划，加强监管，将资金使用、项目审批、政府采购、招投标、项目管理、监管责任落实到县域，以县域为主体搭建农业资金整合使用管理平台，把投向相近、目标相似、来源不同的各项农业资金进行整合，实现化零为整，提高财政资金的投入效率。注重发挥财政资金的引导作用和杠杆作用，采取政府购买服务、贷款贴息或担保、设立产业发展基金、以奖代补、先建后补等方式，撬动更多金融资本、社会资金投入农业领域，放大财政资金使用效益。
2.构建促进金融支持农业农村发展的政策支持体系
农村金融服务一直是湖南金融服务体系中的薄弱环节，也是制约农业农村现代化的“短板”，供求不平衡现象较为突出。湖南建设精细农业基地涉及广泛，投入巨大，应着力加强对金融的政策引导，促进普惠金融的落地，实现农村金融贷款投放的持续增长，不断满足农业农村发展的资金需求。
（1）健全农村金融服务网络。制定相关优惠政策，引导各种金融机构在农村设立分支机构，支持各地发展村镇银行、小额贷款公司等小微金融机构，加快推动农村信用社改革和“一县两行”建设，大力发展农村社区银行，扩大农民金融市场组织的选择权。支持有条件的地区按照“封闭运行、风险可控”原则，推进农民合作社内部资金互助试点，规范发展农村资金互助组织，严格落实监管主体和责任。加强农村信用体系建设，支持涉农金融机构联合征信公司推进农户信用建档、评价和授信工作，鼓励打造信用县市、信用乡镇、信用村社。总结推广沅陵县农村金融改革试点经验，探索发展农村信用协会，引导产业大户在自愿基础上注册成立信用协会，由财政配套风险基金，引导银行为担保基金授信贷款额度，给协会成员发放贷款。建立健全农村信贷担保体系，完善省农信担公司服务职能，扩大服务范围，支持各县（市、区）加大本级财政投入，组建县级农业担保机构，加强对农业的信贷担保。
（2）支持农村金融产品和服务方式创新。通过加大财政补贴，实行涉农贷款增量奖励等政策，鼓励金融机构根据农民风险承受能力较差的特点，开发相应的符合农民理财需要的金融理财产品，为农民提供更多、更可靠的投资渠道；鼓励金融机构利用互联网技术，为农业经营主体提供小额存贷款、支付结算和保险等金融服务。进一步推进农村“两权”抵押贷款试点，加快建立健全农村产权价值评估体系，鼓励试点县（市）探索完善对农村“两权”抵押贷款的风险补偿机制，搭建产权抵押登记信息化管理平台，建立奖补机制，引导各类金融机构参与抵押贷款服务，创新抵押融资模式，缓解农业农村融资难、融资贵问题。探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款试点，以财政资金为担保，由农业部门联合金融机构共同搭建平台，允许新型农业经营主体将购买的农机具或其他生产设施，经相关部门确权和相关资质评估公司进行资产评估后，由金融机构发放抵押贷款。
（3）完善农业保险制度。加快完善农业保险制度,不断增加保险品种，扩大农业保险覆盖面，提高风险保障水平。一是提高主要品种保障水平。完善保费补贴政策，加大农业保险配套力度，使全省水稻、玉米、棉花、油菜等各险种保额能覆盖物化成本；实施倾斜保险补贴支持政策，加大对专业大户、家庭农场、农民合作社的保险支持力度，降低其自缴保费比例，减轻保费负担，提高保障水平。二是增加特色农业保险品种。立足湖南特色农业发展需求，针对地标性产品、早熟及延季错季类差异化竞争力强的产品、特色加工类产品、进口替代产品、加工专用原料产品、高附加值与多功能产业产品等，开发相应的保险产品，强化对地方特色农业的风险保障。三是形成对农业生产全流程的风险保障。着力挖掘农业生产经营全过程的保险需求，不断拓展保险产品覆盖面，为生产端的灾害损失风险、雇工责任风险、农机故障风险，销售端的市场价格风险等提供“一揽子”风险保障。同时，针对新型农业经营主体的资金需求，推广贷款保证保险，增强融资能力。
3.推进以增加农民财产性收入为取向的农村集体产权制度创新
十八届三中全会明确提出赋予农民更多财产权利，以缩短城乡差距，让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。而对于当前农民而言，农业收入难以成为收入增长的主体部分，只有财产性收益能够成为收入来源的时候，才可能建立农民收入的增长机制。湖南人多地少，在经济新常态下，农民通过务农、务工持续增收难度越来越大，推进以增加农民财产性收入为取向的农村集体产权制度创新，激活农村各类要素的潜力，对于湖南来说显得尤为重要而紧迫。
（1）探索农村集体经济组织实现形式。农村集体经济组织是农村资金、资产、资源管理的主体，是一种组织形式，但当前农村集体经济组织存在法人地位不明确的问题。湖南的大部分村都由村委会代行农村集体经济组织职能，集体经济组织缺乏独立性。为此，应加强对农村集体经济组织及其实现形式的研究与探索，努力将农村集体经济组织人格化，使之成为独立的法人。可以探索在地方政府的指导下，成立集体资产管理委员会，作为农村集体经济组织的实体形式来经营和管理集体经济资产，健全农村集体资产管理委员会治理机制，落实决策权、执行权和监督权三权分设，加强农村集体资产管理与运营。完善农村集体经济组织成员身份确认机制，按照有关法律法规，坚持尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，协调平衡各方利益，解决成员边界不清等问题。
（2）分类指导推进农村集体资产产权改革。加快推进全省农村集体资产清产核资，尽快摸清集体家底，健全管理制度。在此基础上，根据农村集体资产的特性，可以将农村集体资产分为资源性资产、公益性资产和经营性资产等三类。按照分类指导的原则开展农村集体资产产权改革，对集体资源性资产，主要是确权到户；对公益性资产，要加强管理，搞好服务；对集体经营性资产，要发展多种形式的股份合作，让集体经济组织成员获得分红。深入推进集体经营性资产股份合作制改革，对集体经营性收入量化到每个成员，维护好农民对集体资产的收益分配权，强化农村集体经营性资产的市场化经营，加快农村集体经营性资产保值增值，让农民有更多获得感。规范集体收益分配管理，健全集体收益分配制度，推进农民集体资产收益权有偿退出及抵押、担保、继承改革试点，严格执行收益权退出不得突破本集体经济组织范围的相关规定。
（3）加快农村宅基地制度改革。坚持一户一宅原则，加快推进农村宅基地和农民住房确权登记，总结浏阳市农村宅基地制度改革试点经验，争取国家支持，进一步部署开展具有示范性、代表性的试点改革任务，建立健全农民宅基地的确权、审批、使用、流转、退出机制，探索在增加农民财产性收入基础上盘活闲置农村宅基地的有益做法。积极发展农民住房租赁市场，鼓励长株潭城市群和大湘西地区有条件的农村大力发展乡村旅游观光、乡村休闲采摘、度假养老等产业，鼓励农民将自己的住房进行适度装修，并用于短期或长期租赁发展乡村旅游。总结长沙县浔龙河生态小镇等案例经验，加大盘活农村存量建设用地力度，允许通过村庄整治、宅基地整理、闲置农房盘活等节约的建设用地，采取入股、联营、公开转让等方式，重点支持乡村休闲、旅游养老、民宿经济等三产融合发展。
4.构建以耕地全面管护为重点的生态补偿与治理机制
耕地的质量决定着农产品的品质，没有肥沃与健康的土壤就没有营养丰富、食用安全的农产品，也就危及生命健康。解决湖耕地重金属污染等农业资源环境问题，加快构建以耕地为重点的农业生态补偿与环境治理机制已经迫在眉睫。
（1）完善耕地保护和生态建设制度。充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用和年度计划的约束作用，强化耕地用途管制，厉行节约集约。严禁突破土地利用总体规划设立新城新区和各类开发区（园区）、降低耕地保有量和基本农田保护面积，严格限制城乡建设占用基本农田，尤其是城乡交通条件优良的基本农田。改进土地利用年度计划指标分配管理办法，将指标分配与耕地保护责任目标履行、区域资源环境容量、土地开发强度和节约集约用地水平等相挂钩。坚决落实耕地占补平衡、占优补优制度，全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用。加强基本农田保护，基本农田保护区应设立统一规范的标识，标示出基本农田的位置、面积、保护责任人、示意图和监督举报电话等信息，将高标准基本农田建设列为政府年度工作任务，探索建立“以补代投、以补促建”等投入机制，引导和鼓励农村集体经济组织和农民共同参与高标准基本农田建设，保护提升耕地地力。加强耕地生态建设，扩大耕地生态治理休耕规模，对休耕期间按照耕地年产出水平补偿农民。将耕地管护纳入地方政府绩效考核，每年对地方主要领导任期内耕地管护情况进行考核，在其离任前由上级国土资源管理部门进行耕地保护的离任审计，对在耕地管护过程中实施作假行为的人员，依法追究责任。
（2）建立健全耕地保护补偿机制。按照“谁保护，谁受益”的原则积极探索建立健全耕地保护补偿机制，调动社会各方力量保护耕地的积极性。一是探索建立全省耕地保护补偿基金。将耕地保护补偿基金用于预防耕地污染、修复现有污染耕地以及补偿耕地污染受害者、鼓励保护耕地生态者等。耕地生态补偿基金由政府资金、污染者付费以及金融机构、民间组织、环保社团、公民个人的社会捐助，并形成多元化的融资机制，多方吸纳社会资金。二是完善对市、县耕地保护的激励机制。完善新增建设用地土地有偿使用费分配方法，将耕地保有量、基本农田保护面积等作为省分配市、县新增建设用地土地有偿使用费的重要因素，调动各市、县保护耕地和基本农田的积极性。省级从新增建设用地土地有偿使用费中安排一定比例，按年度对出台耕地或基本农田保护激励制度并实施较好的市、县给予奖励。三是建立对耕地产权主体保护耕地的补偿机制。积极探索经济激励的有效办法，省级财政对各地给予耕地保护补偿资金补助，各市县根据本地实际情况确定具体补贴标准，对承担耕地或基本农田保护任务的集体经济组织予以补贴，探索构建激励农户保护耕地的机制，给予农户耕地保护补偿，充分调动农户保护耕地的积极性。
（3）推进农业生态环境保护机制创新。统筹推进农业外源性污染和内源性污染防治，加强生态建设。一是实施农业内源性污染综合防治工程。建立健全农业绿色生产与面源污染防治相结合的制度体系，构建以畜禽养殖废弃物综合利用、病死畜禽无害化处理、秸秆综合利用、化肥减量使用、农作物病虫害统防统治与绿色防控、农药减量增效、地膜回收与再利用等为主要内容的农业面源污染防控机制，全面推进农业资源利用节约化、生产过程清洁化、产业链接循环化、废弃物处理资源化。二是着力构筑保护农业环境的生态屏障。抓好河段、湖区生态保护与植树造林、退耕还林、石漠化治理等重点生态工程，构建“一湖四水”生态湿地保护机制，保护和改善水生态环境；支持洞庭湖、环东江湖、湘江流域等具备重要生态服务价值的区域建立有效的生态补偿机制，积极推进跨区域生态补偿试点，形成保护农业环境的安全屏障。三是制定防止城市污染下乡的政策法规。研究制定《湖南省乡村环境保护和治理条例》，禁止将国家明令禁止的严重污染环境的生产工艺、设备和产品向乡村转移；禁止违反有关规定将城镇生活垃圾、建筑垃圾、工业废弃物、医疗废弃物等向指定场所以外的乡村地区转移、倾倒、填埋或者跨行政区域倾倒、填埋，有效防止农业外源性污染。
5.完善农民市民化成本分担机制
湖南作为中部农业大省，当前需要以完善成本分担机制为突破推进农业转移人口市民化，以基本公共服务和社会保障城乡均等化为支撑保障农民进城与留乡的自主选择权，在此基础上促进更多的优质资源要素进入农村农业，推动城乡融合发展进程。
（1）完善农民市民化成本政府分担机制。落实农业转移人口市民化的财力补助政策。省政府下发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，当前要加大政策落实力度，加强对全省农业转移人口的信息采集，建立农业转移人口的数据库，建立统一的农业转移人口市民化成本测算的标准与方法，对政府、企业、个人应承担的费用进行测算，在此基础上，完善对各地政府的均衡性转移支付分配办法，加大对吸纳农业转移人口较多且财力水平较低地区的补助力度，建立对县市的农业转移人口市民化奖励机制。省政府依据各地农业转移人口落户情况完善公共服务支出的转移支付与补助政策，并积极探索财政转移支付、城镇建设资金、城镇建设用地增加规模与各地农业转移人口落户数量相挂钩的机制，支持各地完善市政基础设施，提高城镇的综合承载力，为促进农业转移人口有序市民化提供支撑。
（2）创新农民市民化成本社会分担机制。一是引导企业积极承担农民市民化的社会保障成本。加大企业劳动用工的社会保障监督与执法力度，严格遵守国家法律规定，要求招聘农民工的企业必须签订劳动合同，为农业转移人口办理养老、医疗、失业、工伤等基本保险，提供培训等基本支出，分担农民市民化的社会保障成本。各地可以因地制宜对企业实施相应的激励措施，如对于招用农业转移人口的企业实行社会保险补贴，对企业定期组织农业转移人口进行技能培训进行培训补贴等，以此提高企业分担成本的积极性。二是建立个人承担市民化的生活与发展成本的引导激励机制。实现市民化是农民整体福利改善的过程，农民应该通过劳动获取工资负担自身在城镇生活的基本生活开支，以及自身技能素质提升所需要的成本，并积极盘活农村资产，尽可能减轻流入地政府的负担。因此，各级政府要引导农业转移人口积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用；落实相关政策，简化服务程序，提高服务效率，积极为跨区域转移就业人口转移接续养老、医疗保险；探索建立激励机制，如鼓励农民自愿用宅基地换城镇住房，对自愿流转宅基地使用权和承包地经营权或放弃承包权的农业转移人口降低社会保险门槛，优先租用和购买城镇保障性住房等，以此激励农民主动融入城镇。同时，政府要加强对农业转移人口在就业、住房、教育、医疗、社会保障等方面的主动服务，减轻农业转移人口的成本负担。
（3）推进基本公共服务和社会保障城乡均等化。以城乡基本公共服务均等化为主线加强全省基本公共服务清单建设，着力增强县级财政公共服务保障能力，推进政府购买服务，引导社会力量参与公共服务供给。大力发展普惠性学前教育，加快县域内城乡义务教育一体化改革发展，推进优质教育资源向农村覆盖，实现城乡资源教育均衡配置；合理配置城乡医疗卫生资源，加强乡镇卫生院与标准化村卫生室建设，创新分级诊疗模式，推进城乡医疗卫生人才的交流；加强乡村文化活动中心、图书室、体育健身场所等设施建设，推进城乡社区公共文化服务资源整合和互联互通；完善城乡居民养老保险筹资和保障机制，不断提高城乡居保基础养老金水平，支持各地开展提高最低缴费档次的试点，完善城乡医保缴费参保政策与医保支付方式，健全城乡大病保险制度，完善社会保险转移接续和异地结算办法，方便城乡人口流动就业；建立城乡一体的公共就业服务体系，着力提升县、乡两级劳动就业和社会保障服务能力。支持各地加大城镇公共服务供给力度，落实户籍改革的有关制度，切实保障农业转移人口与城镇居民同等享有公共卫生、义务教育、住房保障、就业帮扶等方面的公共服务。
6.建立地标品牌建设的粮食收储制度与法律保护体系
湖南是产粮大省，也拥有诸多具有地理、历史、文化品牌价值的地标性农产品，迫切需要创新以市场需求为导向的粮食收储制度，健全农产品地标品牌保护体系，以优化农业结构，提高农产品质量安全保障能力。
（1）推进以优质粮食收储为重点的粮食收储制度改革。坚持市场化改革取向和保护农民利益相结合，加快制定优质粮食的湖南标准，在全省范围内建立优质粮食监测、评价和需求信息发布体系，定期发布优质粮食相关信息，实施“优质优价”的收储政策，引导农户调整粮食种植结构，提高地方特色优质粮食品种的生产能力。完善粮食质量安全标准体系，建立粮食标识制度和追溯机制，加强对库存重金属超标粮食的处理，杜绝重金属超标粮食流入口粮市场，对重金属污染耕地修复区实行“专企收购、专仓储存、专项补贴、专用处置、封闭运行”的粮食收储政策。加强对国家粮食收购政策的研究，合理引导种粮农民的预期，做好国家下调稻谷最低收购价、实行市场定价的应对工作，探索市场调节机制，在拓展粮食流通渠道的基础上，引导企业与种粮大户、家庭农场、农民合作社等生产经营主体对接，开展订单收购、预约收购、代收代储、代加工等个性化服务，以确保粮食质量为前提创新粮食收购方式。
（2）建立地标品牌的法律保护体系。一是完善地标品牌的相关法规与制度。依据湖南实际，探索建立地标品牌保护的地方法规，将农产品地标品牌的产地环境、品种资源、生产技术、产品品质、文化特色、标识标志等统一纳入法制管理范围，明确各级政府、农业部门和农产品生产经营者的责任和义务；加强对地标产品的认证、商标注册的管理，明确地方政府、农产品生产经营者行业协会、农技推广服务机构或者农民专业合作组织为地标产品认证的申请主体地位，为区域地标品牌申请集体商标和原产地域保护；完善品牌使用许可制度，建立完善授权准入、审查程序、授权主体、协议管理、地理标志使用管控、质量安全管控等方面的制度，促使品牌使用者在经营过程中遵守管理规范，按照统一的标准与要求进行生产经营与品牌宣传。二是建立健全政府引导与服务机制。各级政府要加大对农产品品牌知识产权的宣传与教育，让更多农民了解农产品品牌自主知识产权的重要性，自觉运用法律武器维护自己的权益，增强企业、专业合作社等新型经营主体的知识产权保护意识、商标注册意识，合理有效地防范商标侵权，鼓励发展农产品品牌保护行业协会；建立农产品地标品牌知识产权保护与突发事件应急处置机制，建立预警排查、应急响应、处置程序、信息发布、后续管理等相应的制度，明确相关流程，做好危机管理处理，妥善应对突发事件；建立对地标品牌使用情况的监督检查机制，严厉打击假冒伪劣地标农产品，维护品牌相关者的利益。
作者简介：陈文胜系湖南师范大学潇湘学者特聘教授，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长，中共湖南省委农村工作领导小组三农工作专家组组长。王文强系省社科院人力资源与改革发展研究所所长。陆福兴系湖南师范大学教授，湖南师范大学中国乡村振兴研究院副院长。
中国乡村发现网转自：陈文胜、王文强、陆福兴，《湖南乡村振兴报告（2018）》出版，社会科学文献出版社，2018年。
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