【摘要】通过分析日本农田建设标准体系变迁过程，探讨标准的主要内容和结构层次，明确该体系由规划设计、施工、计算、设施管理4类构成，进而结合中国农业工程建设标准体系构建获得启示：细致的分类和翔实的内容造就了标准极强的可操作性，统一的管理保证了标准之间的协调一致，与政令的紧密衔接使标准具有较强的法律效应。
【关键词】日本；土地改良；农田建设；标准体系
日本自1949年颁布《土地改良法》，开展土地改良事业以来，主要建设了灌排渠系、水源工程和农用道路设施，进行了土地整理合并、农田开垦、灾后修复、围海围湖造田、污水设施建设，相应开展了农用地、农用设施和灌溉水等权利调整［1］。围绕这些工程建设内容，日本农林水产省很重视建设标准对项目建设的技术支撑作用，随着新建项目和技术水平的提出，逐步开展标准制（修）订工作。这些标准的制（修）订实施对保证农田基本建设项目的质量起到重要作用。日本虽然没有明确提出农田建设标准体系的概念，但是围绕土地改良建设内容和工程建设环节的技术体系，颁布实施了一系列技术标准、指南和手册，通过对这些资料的梳理，总结出日本农田建设标准体系的构成和变迁过程，对中国制定农业工程标准体系的发展具有重要借鉴意义。
1 日本农田建设标准体系变迁过程
日本农田建设标准体系的变迁，经历了从无到有，从简单到复杂的过程，根据发展特点，大体可分为4个阶段。
第一阶段（1955年之前）：1952-1956年制定了初期土地改良工程规划设计标准，主要标准包括灌溉、排水、区划整理、暗渠排水规划，以及土堰堤、混凝土坝、渠首工程、水路工程和道路工程的设计标准［2］。当时编制的标准内容主要是设计和施工实例。标准精度不统一，但对当时农田建设规划、设计、施工水平的显著提高做出了巨大贡献。
第二阶段（1965-1975年）：1965年前后农田建设工程量明显增加，标准的制定以省工、施工过程优化为目的，逐步进行系统整合［2］。这期间制（修）订的标准主要包括河口改良和防止滑坡工程规划标准，以及混凝土坝、渠首工程、水路工程、农道（铺装）的设计标准。
第三阶段（1976-1994年）：这个时期，规范了标准制（修）订管理程序，规定了标准的颁布要经过农林水产省相关审议会审议通过，由农林水产事务次官通告。这期制（修）订的标准包括旱田灌溉、暗渠排水和农道标准，并将区划整理标准修订为旱田农场建设和水田农场建设规划标准，以及渠首工程、水路工程和泵站设计标准，将土堰和水坝设计标准合并为水库设计标准。
第四阶段（1995年至今）：这个时期，政府更加注重对设施的管理和对投资额的控制，因而开始制定设施管理标准和计算标准，并且随着新技术的迅速发展，规划设计标准根据发展需求均开展了若干次修订，同时出现了多项技术指南和手册，沿用至今的标准体系逐步形成。
日本农田建设标准体系变迁的因素主要来源于3个方面，一是新技术、新工艺的发展，随着科研技术进步和研究成果实践，新的技术和工艺逐步作为标准的形式固定下来。二是自然灾害的影响，日本自然灾害频发，为保证工程质量不受灾害影响，标准内容逐渐加强对相关指标的规定和具体技术对策方案的要求。三是环境发展要求，近年来逐渐对环境更加重视，在标准中加入了环境和谐、景观美化的相关农田工程建设要求。
2 标准体系构成
目前，日本的土地改良工程标准体系由规划设计标准、计算标准、施工标准、设施管理标准4类构成［3］（图1）。标准体系层次的划分根据工程建设的环节而定，内容十分清晰，便于实施。
图1 日本农田建设标准体系构成
2.1 农田建设规划设计标准
规划设计标准发展历史较长，内容完善，为工程建设规划设计阶段的工作提供技术依据。
2.1.1 规划标准
规划标准是为了正确有效地实施土地改良事业而制定的技术标准之一，主要为农田建设的调查、规划工作提供相关的技术依据。如图2所示，经过多年发展，目前已经颁布实施的标准涵盖农业用水、农场建设、水质水温、排水、暗渠排水、农地保护、农道、农地防止滑坡8项标准［4］。
规划设计标准均由标准书和技术书两部分组成，其中标准书包含调查和规划两部分内容［5］。日本的农田建设规划标准主要特征是十分注重前期的调查。在农田建设规划标准中，均规定了以概查和精查组成的调查内容。其中，通过概查掌握规划地区的大致现状，判断工程的必要性。根据概查的结果，以及都道府县、市町村的开发规划和有关农田建设工程规划，判断工程的可行性，确定符合该地区未来发展方向的基本方针；再根据概查结果和基本方针判断工程的妥当性，进而制订计划并进行精查，精查一般包括：自然条件及耕地条件等基础性资料调查，社会经济条件、未来农业经营规划、农业经营栽培状况等为确定未来目标状况所进行的调查，为改良现状所进行的和本项目有直接或间接关系的关联项目的调查［6］。规划部分规定了工程规划编制的顺序、基本构想、基本计划、设施计划、管理运营计划和事业计划的评价。
2.1.2 设计标准
该类标准主要服务于农田建设的设计工作。如图3所示，土地改良工程设计标准系列，至今已发展为包括水库、渠首工程、水路工程、管道、水路隧道、农道、泵站7项标准［4］。
设计标准详细规定了农田建设过程中，各项工程设计的流程、设施构成及构造、必要的调查方法、研究方法、标准用语等内容，并针对各种具体设施详细描述了设计方案和注意点［7］。设计标准涵盖内容十分全面，为工程设计提供了详细的技术参考依据。
2.1.3 其他技术资料
在土地改良事业中，除了规划设计标准作为技术依据以外，还有一些技术指南和手册广泛应用。“指南”是指一些处于研发阶段
图2规划标准的变迁
图3设计标准的变迁的详细技术统计资料。
“手册”是指在土地改良事业的实施过程中，一些可供参考的课题研究成果。这些指南和手册主要针对有关施工实践少、技术不够成熟的工种或门类，涉及蓄水池建设、耐震设计、农业水利设施保护和延长设施使用寿命、环境和谐条件的农业调查等方面内容，他们不像标准那样具有约束力，只作为规划施工参考资料，在之后施工实践经验充足、技术成熟的时候，有可能逐渐升格为规划标准或设计标准，因此可视为“预备标准”（图4）
图4其他技术资料的变迁
2.2 农田建设计算标准
计算标准是政府计算农田工程量、用工、费用，确定项目预算的依据。包括土木工程、机械经费、调查—测量—设计、设施机械工程4类标准［4］。内容涵盖工程承包的规范步骤、各项具体工程计算参考步骤、计算标准的运用等。十分详细地将每一类工程进行了拆分，将具体工作所需的用工量、工程量、材料需要量、价格等进行了细致的描述［8］。社会组织“农业农村建设综合情报所”受托既调查有关建筑、设备、土木等的定额，依据政府使用的计算标准报告各种工程的材料价、工程价等费用。通过这种方式确定的预算体现了“市场定价”的原则。
2.3 农田建设施工标准
在施工方面目前主要包括两个方面的6项标准，一方面是通用说明书类，主要包括土木工程、设施机械工程和调查—测量—设计的通用说明书。另一方面是施工管理标准，主要包括土木工程施工管理标准及其指南、设施机械工程施工管理标准等。
通用说明书，是针对与农林水产省所管的国有土地改良事业工程，就工程建设的顺序、使用材料的品质和数量、施工方法等施工要点和内容进行规定。通用说明书的内容包含了工程施工计划书、相关人员、工程用地的使用、工程的分包、变更、建设材料、工程量清单、工程竣工图、施工管理、安全管理、补偿措施等方面。
施工管理标准，是针对与农林水产省所管的国有土地改良事业工程，为了利于其施工工程的进度控制、施工质量检查及质量管理的合理化而制定的标准，适用于地方农政局施工时承包实施的土木工程、设施机械工程等内容。该类标准对施工管理的构成进行了规定，包括工程进度控制（进度管理）、施工质量检查和质量管理。在施工管理的实施中，包含了直接测定进行的施工质量检查、摄影测定进行的施工质量检查和质量管理。施工管理实施要领部分，包含了管理方法、施工管理的细目，并规定了施工管理记录格式。
2.4 设施管理标准
设施管理标准主要集中于农田水利工程建设方面，如图5所示，目前设施管理标准的内容涵盖渠首工程、水库、排水机场和用水机场［4］，详细规定了这些农田水利设施的管理组织、体制、建筑物和设备运行管护，以及财产的管理等内容。设施管理标准的制定和实施，保障了日本农田水利设施运行良好、使用效率高、设施寿命时间长。
图5设施管理标准的变迁
3 标准文本的结构
规划设计标准和设施管理标准的文本结构于1994年进行了新的修订并沿用至今，其结构最具特色，这里专门对其结构进行介绍。标准文本由标准书和技术书组成，其中标准书由标准正文、标准的运用、标准的解说3部分组成：①标准正文（黑框内）是必须遵守的基本要求，由次官通告。②标准的运用（黑框内）是必须遵守的具体要求，由局长通告。③标准运用说明（也在黑框内）是有关①、②内容的说明，属通告外部分；技术书是一般性技术说明、标准设计实例及其他参考事项，也属通告外部分［5］。这种结构可以满足标准本来应具备的规范性，同时可满足技术所要求的即时性、灵活性、选择性。标准书中的标准和标准的运用是必须遵守事项，相当于强制性条文，标准书中的使用说明和技术书是非必须事项，相当于推荐性条文，对于不同地方需要遵守的技术和参数均在技术书中进行了描述。
4 对中国农业工程建设标准化建设的启示
4.1 细致的分类和翔实的内容造就了标准极强的可操作性
在标准体系构架方面，分类细致，标准的范围涵盖工程建设的各个方面，使工程建设的每个步骤均有章可循；在标准内容方面，既有原则规定，又对技术要求、应用条件和范围解释，通告以外部分的“说明”和“技术书”内容十分翔实，一般通告以外部分所占篇幅是通告部分（正文和实施细则）的10倍之多，可操作性很强［2］。中国在农田建设方面的标准起步较晚，尚未形成完善的标准体系，已编制的标准主要是水利工程标准，缺少田间工程的建设、设计、施工、验收标准等。应加快构建中国的农田建设标准体系构架，全面提出农田建设各个环节所需的建设标准内容，完善有关标准的研究和制定。
4.2 统一的管理保证了标准之间的协调一致
日本农田建设标准由农林水产省两个不同级别的部门同时颁布。从标准的立项、编制、颁布到实施，均有农林水产省统一管理，保证了标准在内容上衔接有序，避免了交叉重复。中国农田建设的方式和途径众多，标准不统一。农业、国土、农业综合开发办等部门分别组织实施了与农田建设相关的项目，但在投资及实施管理方面，缺乏全国统一的指导性标准。建议各部门在标准制（修）订方面协同合作，借助社会组织整合力量，将现有标准进行统一清理，统一研究标准制（修）订计划方案。
4.3 与政令的紧密衔接使标准具有较强的法律效应
日本农田建设各种标准，都强调要遵守有关法令，如在《土地改良规划设计标准农道》中指明：“必须遵守有关法令”列出38部之多。在《土地改良法实施令》中，也明确规定了土地改良区的建设经费补贴范围需要满足相关工程建设技术标准的要求，标准中由农林水产事务次官签署颁布的部分内容为强制性条款，具有法律效应。中国目前的农业工程标准多为推荐性标准，对工程建设的约束力不强，实施效果不佳，应加强相关法律法规的制定，将标准中的相关要求与之衔接，提高标准的法律效应。
参考文献：
［1］农业部发展计划司．日本农田基础设施建设与管理专题报告［R］．2015：1-3．
［2］沈秀英，陈德春，日高修吾．日本灌排技术规范的发展和启示［J］．北京水利，1999．
［3］設計·積算·施工基準の一覧［EB/OL］．［2015-02-10］．http:// www. maff . go. jp/ kinki /seibi/ sekei/ kokuei/ tochikai /tochikai7 .html
［4］設計·施工·入札等［EB/OL］．［2015-04-15］．Ht-tp：//www. maff. go.jp /j/ nousin /sekkei /index. html
［5］農林水産省農村振興局．土地改良事業計画設計基準設計「水路工」基準書·技術書［M］．農業土木学会．2001．
［6］潘传柏，杨梦云，刘明忠．日本农田水利规划概查与精查［J］．南水北调与水利科技，2013，11（4）：174-177．
［7］土地改良事業計画設計基準等［EB/OL］．［2015-02-10］．http：//www.jsidre.or.jp/book/
［8］農林水産省農村振興局整備部設計課．土地改良工事積算基準（土木工事）[M]．社団法人農業農村整備情報総合センター.2001.
中国乡村发现网转自：世界农业 2016年02期
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