——以崇州市垃圾分类探索为例
摘要：工业文明以来，人类对自然资源的利用已远远超出自然的再生能力，废弃物的排放越来越多，很多物质无法被自然分解，城市垃圾泛滥成灾，环境遭受严重污染。本文从城市管理的视角，从经济学角度出发，结合崇州市垃圾处置的工作实际，在处置前端进行垃圾分类，在处置中端设置垃圾银行，在处置后端选择合理方式，试图为政府决策提供科学参考，增强企业参与生活垃圾处置产业的信心，提高居民对生活垃圾处置工作的支持度，促进生活垃圾处置的产业化。
关键字：生活垃圾 处置路径 垃圾分类 垃圾银行
人类从自然环境中汲取生存发展所必须的各种物质，同时向自然环境排放出废弃物，然后由自然界的物质循环过程进行处理和消解，这是自然环境进行新陈代谢的基本过程。在农业文明时期，由于生产和生活过程简单，产生的废弃物能够被顺利消解，能够保持人与自然的相对平衡。但是进入工业文明以后，人类对自然资源的利用已远远超出自然的再生能力，废弃物的排放越来越多，很多物质无法被自然分解，人们生活的城市垃圾越来越多，环境受到了严重的污染。目前我国每年垃圾产量高达 1.46 亿吨，全国660多个大中型城市中约有1/3 的城市正在被垃圾所包围[]，而垃圾处理率却还不到 50%。
本文从城市管理的视角，从经济学角度出发，结合崇州市垃圾处置的工作实际展开论述，对垃圾产生后，在处置前端进行垃圾分类，在处置中端设置垃圾银行，在处置后端选择合理方式进行分析思考，试图为政府决策提供科学参考。需要说明的是，垃圾处置工作是一项复杂的系统工程，涉及政府多个职能部门，本文的研究是基于城市管理的视角，所指的前端处置是垃圾已经产生后，通过分类等手段回收利用部分垃圾而达到垃圾减量的目的，从而实现一定经济价值，这里不讨论垃圾产生前通过技术、经济手段的减量处置；此外本文所指的后端处置指的是填埋、推肥、或者焚烧，通过比较得出经济效益最好的后端处置方式。
一、生活垃圾处置的价值维度
绿色生活与绿色发展及其良性互动是当前社会经济建设的新目标，而实现怎样的发展，则是实践过程中必须考虑的问题，发达国家的社会建设普遍秉承生态优先绿色发展原则，这一原则对我国同样适用。绿色方式是一种生态文化，是持续发展、孕育生机的动态文化，它摆正人与环境的位置，培育全局观念和整体意识，将社会绿色规划和管理放在战略的高度考虑，建立科学的符合当地实际、告别西方研究范式的绿色生态体系，探索和揭示绿色生产方式与生活方式的本质和规律，以“循环式发展”代替“单程式发展”，以“绿色生产”和“蓝色发展”替代“灰色生产”和“黑色发展”，自觉遵循人与环境互动优化规律、适度和谐理念、良性循环原则。当前崇州市的垃圾处理和使用方式正在探寻绿色发展路径，试图坚持以“以人为本”为基点引领垃圾处置方向，以持续发展为关键指导垃圾处置路径，以机制创新为契机推动垃圾处置发展，走出一条符合崇州特色的绿色生态型垃圾处理道路。
（一）以核心价值观为基础
中国自古以来就非常注重“天人合一”、“道法自然”，追求人与自然和谐共处的人居环境。在全面推进经济社会建设的今天，我党更是把绿色生态建设推上重要议程，大力推行绿色生产方式和绿色生活方式，以此构筑核心价值观，全面贯彻落实科学发展观。在垃圾处理过程中，核心价值观通过对居民的世界观、人生观、价值观和心理模式、行为方式的调控，深刻影响着垃圾的处置。绿色发展的目标和使命，决定了垃圾处置方式必须以社会主义核心价值观作为思想基础和行动指南，绿色不仅是指可见的景观，更是新城乡发展的一种潜移默化的理念，居民生活的一种约定俗成的方式。
（二）以改革创新观为动力
实现垃圾的绿色处理，需要融入改革创新精神，“建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会”，这是“绿色”的内涵和本质。以往垃圾处理的优秀传统需要继承，但改革创新垃圾处理技术和理念也必须继续，推动绿色生活与绿色发展，并非是要放弃对物质生活的追求，回到原始的生活方式，而是要跳出消费主义和资本逻辑的怪圈，寻找生产与生活的新的生长点，立足于人民各项真实需求，提升社会文明理念、居民思想素质，以可持续发展为导向，倡导自律自觉的生活生产方式，将居民的行为和政府企业对垃圾的处理行为控制在环境承载能力范围之内，注重居民经济福利的同时加强环境权益保护，构建起具有现代意义的绿色生态型垃圾处理模式。作为人与环境和谐的生态系统，绿色发展要求要保护生态、消除污染、合理利用资源，这需要我们在垃圾处理过程中不断的改革创新，建立健全的生态保障体系，推动垃圾资源的低碳循环发展，实现资源、环境与经济的齐头并
（三）以多元价值观为指引
费孝通先生曾经指出：“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”，在垃圾处理过程中实现绿色化生态化必须始终坚持马克思主义的指导地位，同时也应求同存异。多元的社会思潮和一元的社会主义核心价值观是对立统一的有机整体，既应坚持“一元统领”，在核心价值观指导下发掘近些年来我国垃圾处理的模范企业与模范城市，实现“单一到整合、一维到多维”的科学发展，又应坚持“兼容共生”，理性分析应用多元的社会思潮，探寻发达国家和发达地区处理垃圾的先进理念和科学模式，发挥自身的后发优势，释放绿色生态的最大红利，适应新型建设的新期待。
二、生活垃圾处置的经济维度
（一）崇州市垃圾处置经济效益分析
垃圾处置的经济效益分析，主要是以垃圾处置过程的经济成本效益计算进行定量分析，是对垃圾前端分类收运与垃圾前端混合收运的成本效益进行比较，以及对垃圾末端填埋处置与焚烧处置的成本效益进行比较。本文仅从垃圾填埋场的建设成本，以及垃圾焚烧厂的建设成本和发电收益对两种垃圾处置方式的效益进行比较，两种垃圾处置方式的其他成本影响，如填埋场和焚烧厂的日常运营费用、土地资源成本、环境影响成本等不做论述。
卫生填埋处置方式的效益分析：以成都市固体废弃物卫生填埋场为例，该场地占地1500余亩，设计填埋库容2000余万立方米，总投资为5.8亿元，设计日均处理生活垃圾3000吨，使用年限15年，照此计算，平均每吨垃圾卫生填埋设施的建设费用约为35.31元。
焚烧发电处置方式的效益分析：一方面是垃圾处理设施建设费用。以成都市某三炉两机配置为例，总装机2*12MW，日处理垃圾1200吨，年处理垃圾42万吨，该项目总投资5.35亿元，设计服务年限为25年，照此计算，平均每吨垃圾焚烧发电处理设施的建设费用约为48.84元；另一方面是垃圾焚烧发电厂发电收益。成都垃圾焚烧厂每年的发电收益约为5000万元，照此计算，每吨垃圾产生的发电收益约为114.15元。
通过计算，卫生填埋法每吨垃圾处理费用为35.31元，而焚烧发电法每吨垃圾处理费用为48.85元，而每吨垃圾发电平均收入为114.15元，每吨垃圾处理费用为—65.3元。根据计算，仅从建设和发电收入比较来看，焚烧发电比卫生填埋经济效益更好。
（二）崇州市垃圾处置的产业化难点
崇州市2015年垃圾量为229601.69吨，日产垃圾量为629吨，2016年的垃圾量为251298.57吨，日产垃圾量为689吨。从2007年开始，崇州市垃圾集中收运处置工作已覆盖到全市25个乡镇街道，建有城区垃圾桶点位153个、1130个垃圾桶，工业区、住宅小区共444个点位，现有保洁人员846人，有垃圾运输车辆36辆。 生活垃圾基本实现日产日清，生活垃圾统一运往成都市固体废弃物卫生填埋场和威斯特环保发电厂两座生活垃圾处置场进行集中填埋和焚烧处置。这种模式主要采用“户集、村收、镇运、市（区）处置”的四级管理机制，并采用市场化运作。生活垃圾处置体系的建立和完善，极大地改善了崇州市的环境面貌，过去那种垃圾乱扔、沟渠林盘到处积存垃圾的现象基本不在，居民逐步养成了将垃圾扔进垃圾桶的习惯。
传统生活垃圾收运处置模式——生活垃圾收集清运处理系统图
从上图可以看出，传统生活垃圾处置模式采用的是混合收集、混合运输、混合处理的方式，各种垃圾没有分类利用。这种方式在一定程度上解决了生活垃圾乱扔的现象，使得生活垃圾有了“归宿”。但是随着人民生活水平的提高、人口的增长，垃圾的产量与日俱增，垃圾清运工作的压力也越来越大。此外，传统的垃圾填埋方式将占用大量土地，而垃圾场容量终究有限，据统计，成都市固体废弃物卫生填埋场至建立起已经几次扩容。严峻的现实决定了生活垃圾“减量化、无害化、资源化”已经刻不容缓。
1、市场化水平低，投资主体单一
目前，崇州市生活垃圾处置仍是以政府行为为主，市场化程度较低。由于政府处置生活垃圾缺乏市场经营机制，部门内部缺乏动力，工程管理及技术创新等往往处于停滞不前状态，而生活垃圾处置的分工责任不明等问题也严重影响了城市生活垃圾处置效率。长期处于政府的统一管理之下，生活垃圾处置行业缺乏竞争机制，没有危机感和风险意识，投资主体单一，市场化水平低。此外要实现垃圾处理的高效化和产业化，需要以先进技术为依托进行大量投入，而由于投资主体的单一，垃圾处理产业总体面临资金短缺，仅有政府投入显得单薄有限。
2、循环利用度低，规模发展欠缺
随着生活垃圾中有机成分的不断增加，可循环利用的生活垃圾也越来越多，而技术力量的薄弱和处理工艺的滞后严重阻碍了垃圾的复杂高效处理。目前崇州市对生活垃圾的循环再利用程度低，生活垃圾处置产业还处于初步阶段，没有摆脱填埋、焚烧等传统的生活垃圾处置方式，对于家庭产生的电子类垃圾一般只采取丢弃或贱卖等方式处理，餐厨垃圾中有用成分也没有进行循环再利用。政府的工作重点只是研究如何进行生活垃圾收集，如何将生活垃圾运至垃圾场填埋场，却没有按照可持续发展观处置生活垃圾，也没有充分认识到生活垃圾循环再利用对培育新的经济增长点、建立资源集约型环境友好型社会的意义。
3、产业集群率低，龙头企业稀少
有学者指出：垃圾处理企业的数量与质量有待提高[]。从总体上看，我国垃圾处理的企业数量少、规模小、竞争力弱、缺乏完整系统的产业链。由于生活垃圾处置产业投资大、建设周期长，回报率低，加之政府对生活垃圾处置产业及经济激励政策少，国内外投资者难以进入该领域进行投资建设与经营管理，因此产业集群率低、龙头企业稀少、跨区活动少、未形成有效竞争的格局。要实现生活垃圾处置产业的规模优势，关键要有拉动能力强的生活垃圾处置龙头企业。目前崇州市生活垃圾处置产业规模偏小，以政府投资为主，私营企业较少，缺乏规模效益，缺少生活垃圾处置的龙头企业，因而企业承担风险能力较弱，对小企业的引导能力不强，难以真正承担起龙头企业的引导作用和对产业发展的辐射带动作用，达不到振兴一批企业、富裕一方百姓、培育新的经济增长点的目标。
三、生活垃圾处置的实践维度——以崇州为例
生活垃圾处理是一项复杂的系统过程，从垃圾分类到垃圾处理各个环节环环相扣，任何环节出现问题，都会影响其它环节。如，只重视垃圾分类投放，忽视运输处理分类问题。因此，优化生活垃圾的收运处理系统应遵循整体性原则，调整各环节，确保垃圾分类贯穿收集、运输、中转、处理始终。针对特定环节问题，应找到症结，有的放矢。目前崇州正在构建完善生活垃圾收运处理系统，并取得了一定成效。
（一）垃圾分类实现源头减量化
为促进城乡生活垃圾源头减量，提高资源化利用率和无公害化处理水平，崇州市城乡管理局采取PPP模式，分阶段有力推进生活垃圾分类工作。2016年已完成2万户生活垃圾分类目标任务，范围为：小区院落121个，中小学3所，行政单位4个，乡镇4个，行政村5个，得到成都市考核组的充分肯定。具体步骤分为以下三步：
一是深入调研。坚持走出去引进来，赴京参与国有大型专业公司交流学习垃圾分类运营管理经验，积极走访周边区市县调研垃圾分类情况，获得第一手参考资料，健全完善垃圾分类方案体系。按计划编制了《崇州市深入推进城乡生活垃圾分类工作实施方案》、《生活垃圾分类实施细则》和《垃圾分类可研性报告》，完成了垃圾分类分选场地建设项目的方案设计和规划选址工作。
二是加强宣传。坚持与城乡环境“十进”宣传活动相融合，充分利用电视、广播、微博、微信等传统和网络新型媒体，以及社区院落的文化墙、宣传展板、LED、大型单立柱广告等载体，通过发放资料，开展小手拉大手、坝坝表演、知识竞猜等活动，抓好相关政策和知识的宣传。2016年，投入宣传经费30余万元，组织大型宣传活动3次，发放宣传资料4万余份，充分激发了民众的垃圾分类意识。
三是强力推进。以百村容貌整治试点为抓手，在29个试点村打捆推进农垃分类“1对1、三分类、两不投”模式，将生活垃圾分类作为百村容貌整治的一项重要考核内容，从而实现试点村生活垃圾减量化、无害化、资源化处置，成效明显。投入资金100余万元，先行在城管局、桤泉镇群安村等点位，安装网络平台，二维码扫描系统等垃圾分类设施设备。自实行生活垃圾分类以来，平均每天每个试点林盘减少垃圾20余斤。若在我市4000个林盘院落推广运行，每天将减少生活垃圾40余吨，每年能为垃圾填埋场节约库容5万立方米，节约运输、处理成本367余万元，将大大延长填埋场使用时限，产生明显的经济、社会和环境效益。此外，积极创新模式攻坚克难。为解决生活垃圾分类资金量大、投资回报周期长的问题，先后与废宝网、绿能公司、黄大姐保洁等公司磋商，计划委托第三方公司垫资改造垃圾分类投放点2410个，购买分类投放箱4000个，建有害垃圾暂存点2000个，完成生活垃圾分类相关基础设施设备的投资建设。
（二）设置银行实现垃圾资源化
为营造良好的文明城市氛围，提高文明服务质量，顺应政府倡导，让环保成为一种公共文明习惯，崇州市以全市古镇景区为试点于2016年三月，启动了“垃圾银行”活动，推进垃圾资源化。
活动由崇州市古镇景区管理局和市文明办联合主办，广大游客共同参与。通过环保志愿者向游客发放环保垃圾袋，让游客在游玩的过程中，将自己的垃圾分类打包好，送到垃圾银行中，便可以用兑换券领取相应礼品，奖励每一位把垃圾分类的游客。活动全年开展，在五一、端午、国庆等节假日期间，有大量志愿者参与，共发放10000余个可回收垃圾袋，引导游客讲文明、护旅游环境。此活动得到了来往游客的大力支持，在短时间内就回收了大量垃圾，形式新颖，影响力较大。
该活动一方面营造了景区环境人人共建的局面。另一方面减轻了节假日期间的环境卫生压力。随着古镇景区知名度、美誉度的提高，越来越多的游客来古镇游玩，该活动在给游客提供良好的旅游环境的同时，也能更好地引导游客爱护环境。
（三）推肥发电实现处理无害化
现代生活垃圾处置的最基本目的是无害化、资源化和减量化。焚烧法、堆肥法、卫生填埋法，该三种方法是国内外处理垃圾的主要方法[]。我市百分之七十以上的垃圾都采用卫生填埋法，相比之下处置方式比较单一。随着城市规模的扩大，人口的增加，经济的进一步发展，垃圾产生数量越来越多，所以只靠卫生填埋的方法来处置生活垃圾是行不通的。而该种方法对垃圾中有用物质的分类回收、垃圾的无害化处理和资源化利用水平均较低，不符合可持续发展战略要求。垃圾填埋场填满封场后二十年内，填埋后的垃圾产生的大量污水和沼气仍会污染环境，需要及时处理。目前全国有超过5000座非正规的填埋场和卫生填埋场，已有大量的填埋场填满封场，每个厂每年都需要安排大量的人力物力进行维护，这对我国的能源环境产生巨大的负担。事实上，垃圾中隐藏着大量可循环利用的资源，因此许多国家将垃圾称为“矿山”，实现垃圾处理的产业化，提高垃圾的回收利用效率，能够为城市经济发展提供资源，缓解资源短缺压力。
因此，崇州秉承“创新、协调、绿色、开放与共享”发展理念，将循环发展植入垃圾处理全过程，以农村垃圾处置为例：在崇州的主要乡镇均建立了循环养殖场，养殖产生的排泄物和生产生活产生的有机垃圾均被送入沼气池，用产生的沼气进行发电，化学反应产生的渣子部分可作肥料作用于土地，实现资源价值最大化回收。此外，为了避免枯木麦秆等可燃垃圾对农村环境的污染破坏，崇州设立了专门机构将其加工成燃料供各个烘储中心使用，据统计，6公斤的该燃料可以替代1公斤的煤油等燃料，既减少了环境污染，又实现了垃圾的循环使用节约了能源成本。
四、生活垃圾处置的目标维度
（一）意识层面上，加强思想宣传教育
居民是生活垃圾处理系统的最终用户，因此生活垃圾处理系统的顺利建立除了依赖政府的不懈努力，更需要广大居民的关心和参与。居民的积极参与，一能减少生活垃圾的来源和数量；二能增强居民的垃圾分类意识，便于生活垃圾的处理；三能培育居民的环保意识和合作意识；四能实现人们的自我监督和彼此监督，提高生活垃圾处理的效率。
要推动居民积极参与到生活垃圾处理中来，必须提高居民的环境保护意识，要通过各种渠道、各种方式对居民进行法制宣传和环保教育，让居民充分意识到生活垃圾给自己、给他人、给整个环境带来的危害，从而提高他们的环境保护意识。
宣传教育工作可以从以下几方面来开展：一方面，向居民发放宣传册，在宣传册中向居民宣传推广有关环境科学方面的知识，介绍我国在环境方面的有关政策，普及有关环境保护方面的法律法规。让居民充分认识到环境保护与经济社会发展之间是紧密联系的，树立科学的发展观念，提高自身生活质量。另一方面，可以充分利用居民能够接触到的各种媒体，如报纸、广播、电视等传统媒体和互联网等其他新兴媒体，向居民宣传环境保护意识。在全社会爱环境、重环境的氛围下，逐步引导居民养成良好的符合健康和环保要求的生活习惯，接受并习惯生活垃圾收集处理的方式，积极配合生活垃圾集中处理工作，从而保护好环境。
（二）制度层面上，创新补贴奖励机制
从法律层面上明确垃圾产生者应当承担的责任与义务，配合必要行政手段约束居民处理生活垃圾的方式方法，形成明晰的管理制度，并严格按照指定的法律法规实施。垃圾分类的开展，尤其在初期阶段，必须有专项资金进行必要的经济补贴，保证打通回收渠道，从而促进垃圾分类和回收工作的展开。同时，可以根据分类的正确性给予一定的奖励或者垃圾处理费补贴，以确保垃圾分类的公平性，如：对违反相关法律法规随意倾倒垃圾造成生态环境污染的，根据其情节轻重给予一定数额的惩罚；对积极遵守垃圾处理的居民予以表彰和奖励。针对垃圾回收处理酌情收取一定费用，这样既可以提高居民合理处置生活垃圾，减少垃圾产生的积极性，又能为生活垃圾处理工作提供一定的资金支持，促使商品生产简化没必要的外包装。
崇州市政府在进行生活垃圾处置产业化的进程中要成为变革的支持者，要明确生活垃圾处置产业化的方向，坚定非国有资本投入信心，下定决心对现有管理体制中不适应、有缺陷的地方进行改造和完善，对有抵制情绪的人员进行教育和引导，积极地扫清产业化障碍、转变思想观念。同时，政府也应建立有效的生活垃圾监督管理体系，改革原有的监督条例条款。
（三）市场层面上，推进产业集群发展
在生活垃圾处置产业化的过程中，要注重龙头企业的带动作用。生活垃圾处置行业属于微利行业，有些环节甚至还是无利的，所以需要政府出台补贴或经济激励政策予以扶持，尽快培育出有竞争力的城市生活垃圾资源化利用企业。对产业已有的龙头企业进行扶持，引入市场化机制，引导具有潜力的企业投入到生活垃圾处置产业中来。通过宣传、推广、交流等方式提高生活垃圾处置企业的知名度；通过招标等方式鼓励从事其他行业的具有一定资金实力的企业加入到生活垃圾处置产业中来。
（四）规划层面上，合理布局环卫设施
各级政府应该根据居住人口密集度、流动人口数量及公共场合的需要，有计划的分期实施生活垃圾分类收集及袋装化分类处理，及时合理规划封闭式垃圾倾倒点以及其他环卫设施等等，一经规划布点，不得占用，避免随着城市的发展，难以找到修建垃圾设施的适当场所的尴尬。
在选择垃圾处理方式上，应紧密结合本地生活垃圾成分以及城市经济发展规模。崇州市有部分山区乡镇，水果蔬菜产量较大，应该因地制宜就近对这部分地区的垃圾进行推肥处置，另外，根据对生活垃圾处理的经济效益分析，我们得出结论：垃圾焚烧发电为主要垃圾处置方式是解决生活垃圾最为有效的方案，因此，加快和扩大生活垃圾焚烧发电项目建设速度和规模，既可节约垃圾处理经费，又可避免不断建设大型垃圾填埋处理设施的恶性循环，使城市生活垃圾处理走上健康发展的良性轨道。
参考文献：略
作者单位：唐辉 孟繁芸 中共崇州市委党校 唐云 中共四川省委党校
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