编者按：近日公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出要“发展适度规模经营”，即“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式，推动实现多种形式的农业适度规模经营”。这可视为是“十三五”期间对2014年11月印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的进一步推进落实。“三权分置”是中国土地制度改革的重大理论创新，是实现有效流转和适度规模经营的基本遵循和制度前提。
十八届三中全会以来，中信信托、中粮信托、北京信托等信托公司纷纷试水土地流转领域。信托制的发展与土地制度联系紧密，英国著名法律史家梅特兰认为，“总的说来，信托是一种非常有效的社会实验工具”，具有重大社会政治和经济意义。这启发我们从更广阔的视野理解土地流转信托的制度创新及其丰富的经济社会内涵和重大意义。
本期推送的文章是在这方面的初步探索，希望引起各位读者的更多思考和深刻分析，也期待土地流转信托在中国的更多探索实践。
土地制度改革是农村全面深化改革的最重要课题。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（本文以下称《意见》），是新时期农村土地制度改革的里程碑式文件，集中在三个方面：一是正式确立农村土地制度的“三权分置”（所有权、承包权、经营权）原则，并将政策目标定为坚持集体所有权、稳定承包权、放活经营权；二是坚持土地流转中农民的主体地位，“让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者”；三是强调“有序流转”和“适度规模”（可视为处理好“稳定”与“放活”关系的政策路径）。显然，实现公平与效率的兼顾“稳定承包权，放活经营权”之政策目标，需要在同一块土地上同时实现“稳定”与“放活”，包括实践摸索适度规模经营的尺度以符合“三个适应”原则[1]，这本身既需要解放思想，客观上也需要制度创新与政策工具创新。其中，土地流转信托就是值得关注的重要实践探索。
中国改革的实践创新往往先于政策、制度与理论创新。十八届三中全会前后，以中信信托土地流转信托计划001期（宿州）项目为标志，开启了商业信托机构进入农村土地流转领域的新时期。对于中国信托业整体而言，2013年也具有特殊意义，这一年信托业资产总规模突破10万亿。（自2009年至2012年，信托资产总规模连续四年保持50%以上的同比增长率，信托资产规模由2012年的7.47万亿增长至2013年的10.91万亿，同比增长46%。）继中信信托安徽宿州项目于2013年10月15日成功落地后，中粮信托、北京信托先后在黑龙江肇东、江苏无锡等地启动各自的土地流转信托计划，并且逐步向全国布局。
信托制度的起源与土地制度联系紧密，英国著名法律史家梅特兰(F.W.Maitland，1850-1906)强调“被称为信托的这种法律制度肇始于英国土地法中的一些硬性规定。它逐渐发展为一种一般性法律制度，在实践中发挥着重要作用，成为一种存在于所有法律生活领域中的极其精妙复杂的法律形式”。[2]中信信托原董事长蒲坚（现任中信集团执行董事）认为，“研究在社会主义市场经济条件下，共同富裕的目标约束下的土地问题，用中介理论视野下的信托模式认识土地流转以及围绕土地流通的政治社会问题，是一项具有挑战性的任务”[3]。自2013年10月以来，中信信托已经在十几个省开展了土地流转信托项目，进行“土地信托共有制”的社会实验。而梅特兰《国家、信托与法人》一书最精彩之处在于对于信托的重大社会政治和经济意义的深刻分析。将二者对比结合来看，将可帮助我们从更广阔的视野理解中国改革开放中的制度创新，并且可更清晰地理解我国土地流转信托社会实验的大致图景。
1信托：理解和实现“三权分置”的有效制度工具
“三权分置”的土地制度是重大理论创新[4]，具有重大的政治、经济和社会意义，其重大意义在于进一步打破了绝对排他的所有权原则，形成了“财产权利束”。洛克认为“土地私有制起源于优先占有”，并且土地所有权意味着所对土地的绝对控制权。洛克的财产权理论受到蒲鲁东的挑战，核心问题是所有权的无限期控制与人口变化之间的矛盾。即，私人土地所有意味着部分所有者对其无限期的控制，那么它就不能适应人口的变化，也因此私人土地所有就不可能成为每个人的普遍权利。如果私人土地所有制适应人口的变化，它就不是所有者无限期控制意义上的私有制。改革开放后中国的土地所有制恰恰证明了蒲鲁东的这个洞察力。[5]
二十世纪七十年代末八十年代初，中国农村建立了家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制。具体到土地制度层面，就是“两权分离（所有权与使用权）”的土地制度，所有权归村集体，农民以从村集体承包经营的方式获得使用权。80年代的第一轮承包期限15年，1993年后进入二轮承包期，期限延长为30年，进入21世纪的政策导向是“农村土地承包关系保持稳定并长久不变”，从而稳定农民的产权预期。在大稳定的基础上，应对人口变化（新生儿童、婚丧嫁娶等）的土地调整要求（“小调整”）一直是土地制度政策实践中的重要问题。有的地区如山东采用了“两田制”（口粮田和责任田）或村集体留存机动地的方式处理“稳定”与“调整”的张力，有些地区深圳采用“三年一小调，五年一大调”的调整机制以适应人口等因素变化。尽管为防止基层组织权力寻租，损害农民利益，20世纪90年代中期以来土地政策逐步向“增人不增地，减人不减地”的方向演化，但总体上“两权分离”的制度结构蕴含的灵活性空间相对有效地解决了蒲鲁东所提出的问题。
进入21世纪，“三农”形势发生了重大变化：一是2005年农业税全部取消和决定开展“新农村建设”；二是城市化进程大幅提速，“人户分离”和“人地分离”比例逐年增加。国家统计局数据显示，2013年末，全国城镇化率达到了53.7%，而同期“户籍城镇化率”仅为35.7%左右，“人户分离”人口达到了2.89亿人。另外，据农业部统计，截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例达到26%，比2008年底提高17.1个百分点。这与20世纪80年代的情况区别很大。当时，乡镇企业蓬勃发展，形成“三分天下”的格局，农村劳动力可以就近转移——“离土不离乡”，大多可以兼顾土地经营和非农就业。而乡镇企业衰落后，农村劳动力开始主要向县城、中心城市、大城市流动，“离土又离乡”，农村土地抛荒现象大量出现。农村土地所承载的社会保障功能，农民不愿轻易放弃土地，在土地政策和权利不清晰的情况下，往往形成流转困局。
为解决这一问题，地方政府在土地流转领域进行了大量的政策摸索与制度创新。《意见》确立的“三权分置”原则集中体现了地方探索形成的政策共识，即在坚持土地集体所有制不变的前提下，在使用权层面，稳定承包权，放活经营权，使承包经营权的分离合法、有序、有效率，实现效率与公平兼顾、公平促进效率。更具体而言，就是“离土离乡不离（地）权”。然而，在同一块土地上同时实现“稳定”与“放活”，保障“离土离乡不离（地）权”，在理论上和实践上都是很大的挑战。
在梅特兰看来，信托的最大意义是打破了罗马法的“一物一主”的绝对排他的所有权原则，形成了“财产权利束”，这正与我国土地制度改革不谋而合。
用当代著名法学家，斯坦福大学法学院教授格雷(Thomas Grey)在“财产权的解体”一文中的话来说：“所有权并不只是可以被分解，如果我们假定所有者在财产转让上有充分的自由，那么它们甚至可以不可思议地消失。让我们来看看通常适用的信托方面的法律制度吧。A拥有一英亩黑土地；在他的所有权中，他有法律权利让这块地闲置，既使开发它可以带来较高的收益。现在，A把土地作为信托财产，转让给B(受托管理人)，以使C获取收益(受益人)。这样，就没有人能说他们有法律权利来非经济地使用这块土地，或者让其闲置，因为拥有这部分所有权的既不是A，也不是B或C，在这里，这部分所有权消失了。在B和C之间，谁拥有这一英亩黑土地呢？律师们说B有法律的所有权，C则有平衡法上的所有权，但是，对说明这里的问题毫无意义。问题在于我们是否能够详细确定B和C与那块土地的法律权利。”[6]
具体到中国情境中，把A当做安徽宿州村委会(委托人)，B当做中信信托(受托人)，C当做农民(受益人)，我们就有了中信信托正在进行的“土地信托共有制”实验的大致图景。这样，A、B和C与那块土地的法律权利就成为土地制度改革的重要问题，也是土地流转信托制度的核心问题。
根据中国的《信托法》，信托制度下，财产权利被区分为名义所有权、实际所有权和管理权，分别为委托人、受托人与受益人所有。受托人拥有财产的名义所有权，因而可以对信托财产进行管理、运用和处分；受益人拥有实际财产的所有权，从而能够享受到财产权产生的经济利益。[7]信托集合分享机制是“具有资本运作完全独立，权能设置三权分离的特点，以‘受人之托，代人理财’为基石，构建信托共有制，调整生产力和生产关系，现实地与社会主义市场经济相衔接。信托共有制在股份制两权分离的基础上，以信托为手段，以信用为基础，发挥信托的制度优势，利用信托三权分离的天然属性，进一步做到了受益权分离”。[8]
信托法与合同法一样，其要害之处在于“要受到时间和空间的限制”，“的确几乎具有无限的灵活性”。[9]将信托引入土地流转领域，具有能够实现土地制度“三权分置”带来的更大灵活性（“权利束分解与重组”）这一制度优势，进一步打开资源配置和要素重组的市场化空间。土地流转信托的制度创新正是在中国土地权利的制度特点和政策体系的基础上进行的、摸索以以市场化方式更充分地实现农民土地以收益权为核心的权利内涵。
2充分收益权：土地流转信托创新的核心
如果从十八届三中全会《决定》中“赋予农民更多财产权利”来理解土地流转政策，“三权分离”的政策主旨仍是通过放活经营权的方式，进一步推动土地的承包（经营）权——这一农民最重要的财产权利市场价值的实现。核心在于更充分实现农民土地的收益权，即增加农民收入，这既依赖于经营效率（适度规模经营），也依赖于更公平的收益分配方案。
那么，中信信托宿州项目的方案设计中是如何保障农民的收益权？[10]主要包括收益分配和增信保障两个方面。
中信信托宿州项目（A类计划）中，农户得到的收益分为基本收益和超额收益。基本收益为1000斤中等质量小麦价值（均按国家颁布的中等质量小麦价格兑付等值人民币，以下不再重复说明），如果低于1000元，则按1000元兑付，即支付给农民的基础地租价格最低为每亩1000元人民币。实际上，当地的土地流转价格为每亩每年约600元左右，即该项目的基本地租一次性增值60%左右，项目初期，由当地政府为服务商（初期承租方）提供每年每亩约400斤中等质量小麦价值（约400元人民币）。
增值收益为A类计划方案中的超额收益。受托人服务商进行土地整理和基础设施投资（必要时发行B类信托计划，募集土地整理专项资金），扣除各项本金和费用后形成的超额收益，70%归农户（B-受益人），30%归受托人（A-村集体）。北京信托江苏项目也是按这一比例分配浮动收益（即土地开发的增值收益），增值收益“三七开”原则似乎已成为市场共识（政府主导的沙县模式也是按照此比例分配土地整治的土地增值收益）。当然，增值收益是否能够按方案如期实现，我们实践中应密切关注。
显然，这种溢价补偿和增值分配是在不同于当前流行思路的另一种市场逻辑下进行的，也是该信托计划引起盈利性质疑的来源，这更加凸显了中信信托宿州项目的创新意义。本质上这种溢价反映了信托项目对农民支持农地集约化经营的溢价补偿，体现了农业产业化和现代农业情境下土地承包经营权的市场价值，从而包含对农民农地发展权的认可和支持，可以更充分地实现以收益权为核心的农民土地权利，是一种更加公平的土地流转市场化逻辑[11]。
中信信托宿州项目中，在方案中为A类基本收益（付给农户的基础地租）设计了双重增信保障。第一重保障来自服务商的合同承诺，在未找到承租方的时候，由服务商承租信托项目下的所有土地，并按期向农户支付基本收益。因此在项目开发初期，服务商即承租商。而且，若后期发生实际获得的租金收入不足以支付基本收益的情况时，该类资金缺口仍由服务商补足（服务合同中规定服务商的职责范围包括“提供信托计划项下兑付A类基本收益的增信保障”）。第二重保障是如果A类基本收益的兑付仍然出现流动性资金缺口时，即第一重保障出现问题时，由受托方发行T类信托计划，补足信托收益兑付的流动性缺口（T类信托计划也可以用于土地整理投资的B类信托计划基本收益兑付缺口）。
双重增信保障也为信托计划的可持续性提供了风险保障，保证了土地流转的稳定性，给生产经营的可持续性提供增信保障。这样，双重增信保障就取得了双赢效果：经营的可持续性和农民收益的可持续性。采用市场化增信保障机制，保障农户的基本收益不受土地流转后与经营相关的风险影响，确保基本收益稳定且可持续。本质上是在土地流转与土地经营之间建立一道风险防火墙，以稳定收益权的方式（信托收益）更充分地实现农户承包经营权的经济内涵，促进承包权与经营权的有序、稳定分离，有助于同时实现“稳定承包权”和“放活经营权”双重政策目标。
更充分实现农民土地的收益权，不仅依赖于分配方案，更依赖于土地经营效率。经营效率层面，“放活经营权”主要在于实现适度规模经营。土地流转信托不仅可以实现承包权与经营权的稳定分离，而且可以实现合理分工。信托平台进行土地整理与整治，服务商（大型现代农业企业）进行现代农业规划布局与基础设施配套，这相当于农地的一级开发；然后土地再次流转，实现土地更好地向四个新型经营主体集中，发挥其劳动技能优势、生产技术优势，这相当于农地的市场开发。显然，前者与后者的“适度规模”是不一样的，信托制的优势恰恰在于可以稳定有序地集中经营权，又合理有效率地流转分开，使经营权“放活”在不同层级满足“适度规模”的不同标准。通过依托信托制度的平台建设，将有可能构建农村土地两级开发体系。[12]从这个角度而言，土地流转信托可以更好地发现规模经营的“适度性”，从而实现更高的经济效率。
3土地信托：值得期待的社会实验
商业信托并不是土地流转信托的全部。近年来，各地方政府在土地流转领域进行了大量的制度创新与政策摸索，如浙江“绍兴模式”、湖南“益阳模式”、福建“沙县模式”，基本特点是由政府出资建立信托机构或平台，促进土地经营权的流转。与政府主导模式相比较，商业信托机构提供的是标准化合约产品，市场化程度更加高。然而，在土地流转领域，政府信托模式亦有其独特优势，很难简单地说孰优孰劣，需要因地制宜、具体分析。随着信托制度向土地流转领域的更深引入，未来综合两种模式的“混合”模式将更有优势。“混合”模式可能发挥的优势主要有：第一，结合常态的土地收储（一次流转）和项目制，使得县域内流转土地可以分区域、分层次开发利用；第二，发挥县域信托的“中小”优势和商业信托的“大”优势，相关主体分层对接土地权利束和要素资源，使资源配置更有效率；第三，更好地发挥信托平台的土地整理能力和服务商的现代农业布局能力；第四，发挥信托平台和流转平台的协同作用，提高二次流转经济效率，推动建立二次流转公开市场；第五，发挥商业信托在收益权管理、兑付和风险防范方面的优势，使得农民的信托收益权更加稳定。[13]
实践中的发展表明，不论是政府信托模式，还是商业模式，亦或是今后可能的“混合”模式，信托制度在土地流转领域是有生命力的，有可能成为今后农村土地流转的重要制度工具。
梅特兰强调“总的说来，信托是一种非常有效的社会实验工具”。[14]在今后我国农村深化改革中，土地流转信托的大发展值得期待和探索实践。
——————————
[1]“三个适应”，即农业适度规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
[2]大卫•朗西曼、马格纳斯•瑞安编，F.W.梅特兰著：《国家、信托与法人（编者导读）》，北京大学出版社，2008，第96页。
[3]蒲坚：《解放土地“新一轮土地信托化改革》（前言），中信出版社，2014。
[4]农业部部长韩长赋在宣传贯彻《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》视频会议上的讲话（2014年12月4日），http://www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tfw/201412/t20141219_4302344.htm
[5]崔之元：《小康社会主义与中国未来：小资产阶级宣言》，http://www.cui-zy.com
[6]托马斯·C·格雷：论财产权的解体，高新军译，《经济社会体制比较》1994（5），21-26。
[7]蒲坚：解放土地——新一轮土地信托化改革，第52页。
[8]蒲坚：解放土地——新一轮土地信托化改革，46-47。
[9]大卫·朗西曼、马格纳斯·瑞安编，F.W.梅特兰著：《国家、信托与法人（编者导读）》，北京大学出版社，2008，第22页。
[10] 关于中信信托宿州项目的详细方案信息，参见蒲坚：《解放土地——新一轮土地信托化改革》，北京：中信出版社，2014，219-247。
[11]王东宾：宿州土地流转信托的创新，《21世纪经济报道》2014-1-8第16版。
[12]王东宾：中国土地流转信托的模式探索，《文化纵横》，2015（1），108-115。
[13]同上。
[14] 大卫•朗西曼、马格纳斯•瑞安编，F.W.梅特兰著：《国家、信托与法人（编者导读）》，北京大学出版社，2008，第72页。
中国乡村发现网转自：实验主义治理
(扫一扫，更多精彩内容！)
