2015年中央一号文件指出：“中国要美，农村必须美”。中国美丽农村建设面临化肥和农药残留污染、农村工业和生活垃圾等面源污染威胁，农村生态环境退化现状令人堪忧。面源污染的广域性、随机性、隐蔽性和治理监测困难，加上中国大量的不受环境政策约束的小农户和快速城镇化基础设施滞后现状，使得面源污染治理成为中国美丽农村建设面临的最大挑战。将生态文明观念贯穿于日常行为，将资源节约和环境保护变成公众和组织的自觉行动，通过生态文明理念的培育和宏观政策设计，形成激励与约束并举的环境保护长效机制，是中国美丽农村建设的应有之义，也是中国经济社会可持续发展的必由之路。
中国农村面源污染成因分析
面源污染由于其污染排放源分布在广大的面积上，与点源污染相比，受外界气候、水文条件的影响大。根据面源污染发生区域和过程的特点，广义地分为城市面源污染和农业面源污染两大类，其中农村面源污染来源主要包括：
首先，农业土地利用变化和化肥、农药残留污染，是农村面源污染的主要来源。目前我国农业面源污染治理，仅在一些地区进行了循环经济和保护性技术支持政策尝试；由于在当前面源污染相应的法律法规尚不健全，污染监测和控制技术采纳仍然缺乏的现状下，面源污染治理的农户自愿参与，是美丽农村建设面源污染治理的内在要求。
其次，未经处理的畜禽养殖废弃物排放加重了农村面源污染。政府虽在2002年颁布的《中华人民共和国农业法》就明确提出了加强农业化学品和畜禽养殖废弃物等面源污染管理，但由于近些年来我国规模化养殖发展迅猛，农户难以承担畜禽养殖污水处理的高成本，加上监管缺位使得现行的畜禽养殖污水排放技术标准难以实施，大量的小规模养殖户存在直接或隐蔽排放未经处理的废弃物，农业面源污染问题更加突出。
第三，农村无卫生设施或卫生设施不健全，城郊生活垃圾管理服务不完善，是农村人居环境污染的主要症结。农村生活垃圾的处理方法一般是深埋、焚烧，或者干脆将河塘等当成“天然垃圾场”，未经任何处理便随意倾倒。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十九条规定，“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”。但地方政府对于建立何种农村生活垃圾处理模式的目标并不明确，地方政府也缺乏足够的财力、物力对生活垃圾处理进行投资和维护。
第四，农村中小企业技术层次低，乡镇企业和家庭作坊废水和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的半壁江山，污染物处理率显著低于城市工业污染物平均处理水平。农村中小企业污染排放量快速增长和复合型的面状分布现状，更加之污染治理投资缺乏和技术落后，环境管理处于失控和半失控状态，现有环境政策还未能从根本上解决中小企业的环境污染问题。
农村面源污染治理的对策建议
壹／ 树立环境权利优先观念，健全生态补偿机制
生态系统服务是指自然生态系统及其所属物种支撑和维持人类生存的条件和过程。环境政策的本质是关于生态系统权利与责任的界定问题。中国于1984年10月1日开始征收资源税，并于1986年和1994年两次扩大了资源税征收范围，但我国现行的税收安排中，只有资源税、固定资产投资方向调节税和所得税具有环境保护的性质。现行的资源税存在着定位不合理、征收范围窄、税额水平低、计税依据不合理等缺陷，我国至今还没有真正意义上的环境税。中国从20世纪80年代开始研究和运用排污收费政策治理环境，现行的排污收费的对象为国有大中型企业，只对工业企业超标排放征收排污费，乡镇企业和农户并不包括在环境政策的范围内。因此，开征环境税，势在必行，提高排污收费标准和适用范围，是实现环境权利的内在要求。
与此同时，中国环境服务价值不完全。中国在20世纪90年代末启动了以退耕还林、天然林保护为代表的一系列大型生态建设工程，但我国现有的生态补偿标准是基于机会成本确定的，不包括环境服务提供成本和生态服务价值补偿，作为自上而下政府推动的实施机制，市场缺失导致环境补偿过度或不足并存，影响了工程的可持续性。补偿标准制定时必须考虑经济发展中的环境代价、生产方式转型的潜在效益、生态系统服务的非市场价值和生态效应滞后性等因素。生态补偿应该在补偿成本的同时，逐步包括环境价值补偿和考虑利益相关者参与激励。为克服环境价值信息获取上的困难，建议适当引入环境服务提供拍卖制度。牢固树立环境权利优先理念，透过环境使用收费与环境服务提供生态补偿机制，约束环境损害和激励环境保护行为，是环境保护的核心。
贰／ 建立农业与环境政策协调机制，实现由污染治理向防治的战略转变
环境政策与农业政策的协调发展，在长期内是环境保护成功或失败的最重要决定因素之一。2015年中央一号文件提出 “加强农业面源污染治理，深入开展测土配方施肥，大力推广生物有机肥、低毒低残留农药，开展秸秆、畜禽粪便资源化利用和农田残膜回收区域性示范，按规定享受相关财税政策。落实畜禽规模养殖环境影响评价制度，大力推动农业循环经济发展”。在制订农业政策时，必须融合农业政策与环境政策目标，建立农业与环境政策协调机制，充分发挥农业支持政策对环境保护的激励效能，实现环保目标从环境污染治理到环境污染防治的彻底转变。
叁／建立土地保护成本分担机制，促进农户面源污染治理合作参与
土地利用和管理方式的变化是生态环境恶化的根源。对于面源污染而言，命令控制型的技术标准可能会比市场基础上的环境政策更有效率，但命令控制政策也面临监督和实施上的困难。借鉴美国环保署实施的“最佳管理措施(BMPS)”，通过土地保护的成本分担机制，诱导农户面源污染的防治的自愿参与行为。土地保护成本分担机制的实质是政府和农户之间有关土地使用权利与责任的合约安排，政府政策设计必须考虑农业结构变化与环境污染之间的关系，奖励那些严格按照标准实施环保措施进行生产的农户，鼓励那些新技术使用滞后、环保措施尚不完善的农户能尽快摈弃粗放生产模式，使其生产符合环境保护层面的要求。
肆/培育和发展社会资本，促进环境管理公众参与
在当今农村基层组织资源萎缩的背景下，环境保护机构不健全、政府监管缺失和环保部门执法效力低，是农村环境恶化的制度根源。中国分散城市化面临基础设施落后、城乡一体规划和社区作用乏力，以及乡村治理政府“不作为”或“难作为”等弊端，加上农村工业污染和小城镇生活污染相互耦合与叠加，更加剧了农村生态环境的恶化。一些发达地区试图通过农村工业向园区集中、农民向城镇与农村新社区集中，以克服乡镇企业分散发展和就地城市化的弊端，但由于部分企业无视社会责任和道德约束，工业园区疏于管理、以及社会监督无力，工业园正在将集中生产变成集中排污。
农村面源污染的治理是一项需要多方责任主体积极参与的集体行动。以制度资本引导和规范社会资本，以社会资本促进和提升防治能力是削除农村面源污染痼疾的利刃。随着中国“公民社会”的发展、政府由“治理”向“善治”的转型，社区、非政府组织以及社会公众开始逐渐参与并推动环境政策的制定。 社会资本作为促进个体间合作的非正式规范，有利于社会、制度环境、与当地组织相互促进。通过社会资本与正式规则相互协同来促进集体合作，实现社会各主体有序、有效地开展环境保护工作。政府的责任就在于创造一个支持性的制度环境，通过政策和制度的设计来引导和激励社会各主体间的合作。
伍／发挥社会组织在新农村建设项目实施中的协调与监督作用，提高农村环境治理资金使用效力
随着新农村建设改善农居环境项目的实施，要规范、高效地使用农村环境治理的专项资金，必须发挥社区、村委会、行业协会、产业联盟等组织在项目实施中的协调与监督作用，最大限度地发挥专项资金的效力。要发挥环保公益组织的在信息传播和技术扩散中的优势，尤其是要发挥环保公益组织在环境保护教育中的作用。政府要引导和扶持环保公益组织的发展，主动借力环保公益组织的扎根基层资源和组织优势。通过理顺环境管理体制，建立企业、民众与非盈利组织广泛参与的环境管理机制，是中国环境管理转型路径与政策创新的内在要求。
陆／加大环保科研机构的研究资助，推动成果转化和市场培育
农村面源污染的治理具有很大的公共性和公益性，势必会弱化环保科研机构治污研究成果的市场应用。政府要加大对科研机构的资助力度，帮助其摆脱面源污染研究过程中市场导向的束缚。同时还应搭建好科研成果转化的平台，培育新成果的应用市场。过去很长一段时间，各地在追求高速经济时默认了“先发展后治理” 这一发展思路，使得企业和农户至今仍将污染治理投入等同于“沉没成本”，从而忽视基于环保因素考虑的生产技术或工艺设备的升级和改良，导致环保技术产品一直缺乏市场活力。政府应对产业升级或技术改良实现减排降污的企业和农户给以一定的补贴或税收减免。此外，还应深化农业社会化服务体系建设，吸引环境监测和治理企业的资金和技术向农村流动。
作者韩洪云系浙江大学中国农村发展研究院教授、博导，农村资源与环境经济研究所执行所长；顾益康系浙江大学中国农村发展研究院特聘教授、浙江省政府咨询委三农组组长；胡伟斌系浙江大学中国农村发展研究院《决策参考》主编。
中国乡村发现网转自： 现代农业与农业投资研究所 微信公众号
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