内容提要：中国乡村治理研究需要新的分析性概念的支援，笔者近年来提出了“乡村治理的基础秩序”“城乡形态现代化”“农业农村失衡陷阱”三个概念，尝试拓展乡村治理问题的分析空间。随着中国式现代化的推进，农业农村发展取得了长足进步，乡村社会的治理基础、治理条件、治理格局发生了一系列客观变化。这些变化一方面为乡村治理现代化提供了丰厚的土壤，另一方面经济社会发展中的一些伴生性问题也会给现有乡村治理体制带来压力和挑战。推进乡村治理现代化，必须瞄准乡村发展中的本源性问题不断深化改革。具体事项包括：推行村庄“政经分开”改革；调整空间布局，优化城乡形态；调整村民自治的运行框架，推动自治单元下沉、正式单元上移；优化村级组织负责人“一肩挑”操作路径。
关键词：乡村治理现代化；分析性概念；客观变化；农村改革
广义上讲，乡村治理并非一个单纯的治理体制或治理模式问题，而是合理配置公共资源以建构乡村秩序的过程。乡村治理现代化的目标是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构，这是全局性现代化成果在乡村治理领域的一个集成反映。经济社会发展特别是农业农村领域的客观发展变化是助推乡村治理现代化的直接动因。乡村振兴战略实施以来，中国农业农村发展取得了长足进步，乡村社会的治理条件、治理环境日渐向好，乡村治理现代化具备了客观基础。同时，经济社会发展变化也自然会产生一些新情况、新问题，从而给现有的治理体制、治理格局带来客观压力。本文从乡村治理的几个分析性概念说起，基于农业农村发展客观变化的分析，讨论中国乡村治理的趋势性特征和现代化前景。
一、乡村治理的几个分析性概念
治理问题的研究不容易深入，这一点恐怕是有共识的。或许是为了深化问题的分析，人们对治理概念进行了诸多挖掘和辨析，多数时候结论是强调其中多元多中心的特征。但客观地讲，这些努力并没有真正推动治理研究向前迈进，反而还引发了不少认识上的歧义。治理研究之所以难，不是因为其自身概念的辨析不够清楚，而是因为缺少必要的分析性概念，即能够对特定治理问题的现象、过程和规律加以解析推演的理论工具严重匮乏。近几年，笔者在乡村治理问题的研究中尝试提炼了若干分析性概念，力求能够为该问题的研究提供一些新的分析框架和分析思路。
第一，乡村治理的基础秩序。这一概念的提出主要受到了福柯的启发。福柯认为，治理的中心不是特定的治理体制或特殊的支配权力，而首要的是把握治理对象的“独有的自然”，这种“自然”是治理术运行的“底部”和“必不可少的皮下组织”，治理术必须进入它才能运转。治理的“独有的自然”其实就是支撑特定治理活动运行的社会基础和制度平台，治理活动与建基于其上的平台因素之间的勾连与互动构成了治理的基础秩序。乡村治理的平台因素有很多，从重要性和可分析性的角度看，农民形态、产权制度和空间布局构成了理解当前乡村治理基础秩序的一个广义框架。基础秩序是乡村治理“内生的锚”，平台因素变化所引发的基础秩序变动是乡村治理现代化的内生基础。应用这个框架去分析乡村治理问题，将农民形态、产权制度、空间布局问题转换为合作秩序、产权秩序和空间秩序问题，再经由秩序类型与治理形态关系的逻辑建构回扣治理问题，通过这样一个逻辑大循环跳出了“就治理体制论治理”的逻辑圈囿，有效拓展了乡村治理的分析空间。
第二，城乡形态现代化。城乡形态是指不同等级、不同类型城乡聚落之间的空间布局关系，以及与之关联形成的人口布局、经济联系和功能分化。城乡形态现代化大体是指传统的城乡聚落依据现代经济社会特征发生空间重组和功能重构。作为城乡形态在大地景观上的投射，空间布局是城乡形态最显见的外部特征；空间布局与经济活动、治理活动之间的耦合关系，则构成了城乡形态的秩序基核。城乡形态看似与治理问题关系不大，实则关联甚密。现在绝大部分关于乡村治理的讨论是在一个直接从传统社会继承而来的空间格局中展开的，而事实上工业化、城市化、现代化进程中城乡聚落是在不断变化重组的，传统城乡形态这一逻辑前设大大限制了现代乡村治理问题的分析。城乡形态现代化概念的提出，实际上调整了分析乡村治理问题的逻辑前设，即要认识到未来的乡村治理活动是要在一个现代化的乡村空间中去展布的，乡村治理现代化进程应该是与城乡形态现代化进程同步适配的。以此为基准再去分析治理单元、治理模式、土地制度等问题时，就会得出与流俗认识不同的答案。
第三，农业农村失衡陷阱。1991年，一位欧共体官员在美国游历了两个半月之后，写下了一篇文章《欧洲人的视角：美国乡村的12个印象》。文章表达了这样一个看法：农业正在成为与制造业一样的产业，如果从其所创造和维持的就业、产生的财富、对社区的再投资等方面来衡量，农业对农村发展的影响充其量也就是中性的（如果不是反作用）。这个论述直击农业农村现代化进程中农业现代化与农村现代化的相对性关系问题，堪称托克维尔式的洞见。从经验认识上看，现代化进程中农业发展和农村发展并非完全相容的，前者对于后者的贡献通常是先递增后递减。进入现代化中后期，如果二者间非相容性不断扩大，工业化城市化和农业现代化仍然有可能继续发展，但农村发展则会长期受到抑制，最不利的情况就是落入农业现代化单边突进而农村发展陷入停滞的“农业农村失衡陷阱”。提出这一概念的意义在于，乡村治理研究要着眼于缩小农业发展与农村发展之间的非相容性，从而为农政领域关联政策的调整提供学理依据。
这三个分析性概念不是层级性的、也不是并列式的，而是从不同角度切入，为乡村治理研究提供一些新的思维空间、分析框架、理论工具。概念和框架的价值不在于标识性，而在于致用。提出上述分析性概念的意义在于能够通过这些概念进入研究对象的内部，将在传统概念体系和认识框架中难以分析或者无法分析的问题变得可分析，从而拓展研究的分析空间。
二、乡村治理的若干客观变化
随着农业农村现代化的推进，乡村经济社会快速发展变迁，乡村社会的治理基础、治理条件、治理格局发生了一系列客观变化。
第一，乡村人口和农业人口大幅减少，乡村治理中的群体张力不断减弱。改革开放时，中国乡村人口占比大约80%，如今乡村人口比重已经下降到33%左右，城乡人口布局发生质地之变。城乡人口布局变动意味着乡村治理活动直接覆盖的人口数量已经随着城市化进程逐步减少。通常情况下，乡村居民中的精英群体（或者说素质相对更高的人群）会优先向城市转移。这会带来两方面影响：一方面，乡村社会中的群体张力会减弱，直观而言乡村治理的矛盾性和复杂性应该是不断降低的；另一方面，留在农村的人口属于乡村人口中素质相对较低的群体，村民治理参与能力不足，这又给乡村治理活动带来了新的不确定性。
第二，常住人口与户籍人口差异明显，乡村治理的覆盖人群需要重新划定。中国乡村振兴综合调查显示，调查地区平均村庄规模约为700户、户籍人口约2400人、常住人口约1700人。当前，全国村庄中平均有超过25%的人常年不在村，其中东中部地区这一比例大约为20%，西部地区比例略高于全国平均水平；东北情况最为严峻，常年离村人口已经达到47%，接近一半。当前，不但有一部分村民常年离村，各地村庄中也出现了一批外来常住人口。从全国平均水平看，外来常住人口约占村庄常住人口的10%，东部地区村庄外来常住人口较多，在村庄常住人口中的占比已经超过20%。目前离村人口和外来人口在乡村治理中的参与水平都不高，未来乡村治理特别是村民自治究竟覆盖哪些人群需要重新去划定。
第三，农业从业人员比重大幅降低，专业农户将成为乡村治理的中坚力量。1991年时，农业就业比重大约为56.7%，到2023年时这一数字已经下降到22.8%。从相关的研究来看，这个数字大约存在8—10个百分点的高估，也就是说实际农业就业比重大约在13%—15%。农业就业人口大幅减少，意味着平均每户的经营规模显著增加。近年来，乡村发展的一个重要趋势就是专业农户阶层日渐崛起，并且逐步成为推动乡村振兴的中坚力量。根据农业农村部公布的有关数据估算，从全国看，种植业中占比大约5%的专业农户完成了近50%的产能，养殖业中占比大约1%的专业农户就完成了50%的产能。从村庄内部来看，当前在村人口可以划分为专业农户和小农户，专业农户实际上构成了乡村主要的就业群体。东北就是一个明显的缩影。根据中国乡村振兴综合调查数据，东北地区每个村庄的户籍人口约1900人，其中常住人口只占36%，除了老弱贫病群体，常住人口大部分都是种养专业户。从国土“三调”数据看，因为土地开荒、农田整理等原因，东北地区耕地出现了较大规模增加。约占原来1/3的人口耕种比原来更多的土地，这意味着经营规模扩张3倍以上。专业农户群体是村庄的原住民与常住民，未来能够在乡村治理中发挥更重要的作用。
第四，“一肩挑”和第一书记制度普遍施行，两项制度实践成为影响乡村治理效能的重要变量。按照中央组织部2022年5月发布的数据，村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的比例达95.6%，比换届前提高29.5个百分点。中国乡村振兴综合调查显示，全国70%的村庄设有第一书记，其中东北地区的覆盖度最高，达到95%以上；中部地区覆盖度比较低，不足50%。“一肩挑”和第一书记制度普遍施行后，有两方面问题需要重视：一方面，很多情况下，村党组织书记和第一书记之间的关系并非完全同向同频，乡村治理中如何处理好二者关系就成了一个很重要的问题；另一方面，一些地方在“普通村”陆续减派了第一书记和驻村工作队，依托外部支持形成的治理能力出现了空心化现象，对未来乡村治理是一个不小的考验。
第五，东西部村庄得到财政补助的比例差别较大，反向折射出乡村治理基础能力的差异。首先不考虑补助金额的多少，单纯从数据上看，中国乡村振兴综合调查显示能够得到财政补助运转经费的比例，东部地区最少，只有约63%；而西部和东北地区都比较多，能够达到80%以上。在一般认识中，东部地区经济水平高，相对其他地区而言对于村庄运行的补助应该更多。这里似乎就产生了一个悖论。实际上，不同地区未获得财政补助的原因是不同的。在东部地区，大部分未获得财政补助的村庄是经济基础比较好的村庄，这些村庄仅靠集体经济就能实现良好运转，有些甚至还能提供一些补充性的（准）公共服务。这些村庄基本不需要财政补助，当然地方政府也不会给予补助。而在西部和东北地区，绝大部分村庄并无集体经济收入，运转上必须依靠财政补助。在这些地区有些村庄没有获得补助，主要原因是地方财政实在捉襟见肘，难以实现全面覆盖。
第六，绝大部分村庄组建了集体经济组织，但集体经济对乡村治理的支撑作用有待释放。目前，农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成，农业农村部数据显示，已经清查核实农村集体资产7.7万亿元，集体土地等资源65.5亿亩，确认农村集体经济组织成员9亿人。中国乡村振兴综合调查显示近90%的村庄建立了集体经济组织，其中大约有35%采取的是直接经营管理的方式，有近60%的村庄采取了党支部领办合作社的方式，此外还有少部分通过成立直营公司、集体资产管理公司等形式发展壮大集体经济。必须认识到的是，集体经济组织的数量与集体经济的发展质量并不直接挂钩，大多数集体经济组织还没有真正建立起符合市场经济要求的运行机制，集体经济的制度潜力和对乡村治理的支撑作用都有待释放。
第七，村“两委”负责人总体素质快速提升，经济发达地区乡村本地精英的稳定性越强。根据中组部公布的情况，上一轮村“两委”换届完成后，村干部年龄普遍下降，村党组织书记平均年龄为45.4岁，下降3.9岁；学历明显提升，村党组织书记大专以上学历的占46.4%、提高19.9个百分点。中国乡村振兴综合调查显示，村党组织书记平均年龄为47.94岁，大专以上学历占比超过50%。考虑到后者比前者时间上存在1—2年迟滞，可以认为两组数据是高度吻合的。从分地区的情况看，东部地区村党组织书记年龄略偏大，西部地区村党组织书记的年龄更偏年轻一些，比东部地区的年龄小4岁以上。中部地区村党组织书记平均学历水平更高，东北地区村党组织书记平均学历水平最低；东部地区担任村支部书记的平均年限更长，西部地区则较短。如果找一个小的切口来分析，东部地区的村党组织书记同时具备了年龄最大、男性比例最高、平均任职年限最长三个特征，由此可以初步推断的是经济越发达，村庄中本地精英的稳定性越强。总体看，村党组织书记在学历上还有一定的提升空间，但在年龄上倒未必要一味再追求低龄化，负责人的相对稳定对于改进乡村治理意义更大。
第八，村“两委”负责人工资收入不高，但相当一部分有其他经营收入。从中国乡村振兴综合调查看，村“两委”负责人的收入不算高，最高的东部地区平均也只有5.96万元，最低的东北地区平均只有2.95万元。总体看，各地村“两委”负责人收入均略低于当地工薪阶层水平。不过，相当一批村“两委”负责人有创办或经营企业的经历，东部地区这一比例高达55%，东北地区最低，只有约27%。各个地区中，有过创办或经营企业经历的负责人中，大约有一半还在继续经营。也就是说，除了东北地区之外，其他地区有约1/4的村“两委”负责人仍然在兼职从事企业经营。这在一定程度上可以解释为何他们能够在并不算高的薪资水平下愿意继续从事这一工作。当然，这一情况隐含的风险是村庄资源“内部人控制”和“关联交易”问题得不到有效规制，部分经济发达村一直存在这个问题。
三、当前乡村治理面临的问题和挑战
除了在客观变化中可以直接反映出的问题以外，当前乡村治理中还有一些问题和挑战需要引起重视。
第一，乡村治理效率偏低，治理单元调整不顺畅。乡村治理中无论是推动经济发展还是提供公共服务，都需要一定的人口规模支撑。目前，乡村人口分散、村庄规模过小是制约乡村治理效率提升的关键问题。根据民政部公布的数据测算，全国平均每个村委会和居委会的正式工作人员都是4—5人，平均一个居委会能够服务7600人，而平均一个村委会只能服务约1000人，不足城市居委会的1/7。村庄规模过小影响的不仅是村委会等村级组织的运行效率，还会对公共服务供给产生重大影响。当前，79%的村庄规模在1000户以下，这样的规模正好处于人口的不稳定区间，绝大多数村庄达不到公共服务规模的底线。在一个村庄只有1000人左右的情况下，水电路气房等基础设施投入将是高度分散而低效的。随着人口的减少，将会出现相当一批人口规模很小的小规模村庄乃至“空心村”，这类村庄可能有三种走向：一部分会随着人口规模的持续减少收缩为小型的专业农户居民点或者专业农庄，另一部分可能通过调整合并成为小城市或大型村庄的一部分，还有一部分则会不可避免地走向消失。无论是走向哪个方向，都需要对现有的乡村的空间单元和治理单元作出适应性调整。然而，现实中乡村空间单元和治理单元的调整严重滞后于人口规模的变化，这已经成为阻滞乡村治理现代化的一个基础性问题。
第二，流动性迁居性人口的乡村治理参与度实际非常低。之所以在中国乡村振兴调查中显示选举参与率很高，那是因为这一调查的对象都是常年在村居住的居民，而常年离村人口由于太过分散、流动性强，很难进行系统调查。从对一些城市农民工的随机访谈情况看，常年离村人口中大部分不参加村庄选举，参加其他自治活动就更少。疫情期间有一些地方通过网络投票、微信议事等方式开展选举和协商，但这些形式覆盖的主要是因为疫情阻断短时不能返乡的人群，对于常年离村人口的覆盖度并不高。按照村民委员会组织法，如果户籍不在本村，但在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意是可以在常住地参加选举的。但实际情况中，绝大部分户籍不在本村的外来人口不会提出参选要求，地方党委政府大多也并不会主动向这些人群宣讲政策，这部分人在基层群众自治中的选举权和被选举权实际处于悬置状态。东部地区中外来常住人口的占比已经超过20%，随着这一群体日渐庞大，相关权利的保障问题会日益突出。
第三，乡村治理力量匮乏，村干部来源亟待拓宽。从一般规律讲，城镇化过程中，首先从乡村转移出去的是精英人群，当传统的乡村精英人群转移完毕之后，村干部的遴选将变得十分困难。当然，农业农村现代化推进中也会产生专业农户这类新兴精英，但是新兴精英的目光通常在更广阔的市场上，不太依赖村庄权力的庇护，因此选举参与的热情并不高。在调查时，一位乡镇干部比较坦诚地表达了现在的问题：原来的村干部有些存在违纪违法问题，不可能再用了；现在村里的一些年轻人不想参与村里的事务；一些大户或者做生意的，人家基本不“吃政府”，也不太乐意配合干工作。这只是对一般情景的分析，实际情况比这个复杂得多，不仅是小村差村人选产生困难，一些中等规模村庄稍有纷争，人选可选择范围也很窄。随着越来越多的村庄难以从本村产生合格的村干部，未来村干部特别是“两委”负责人的专业化、职业化是大势所趋。
第四，过渡形态村庄（社区）的基层群众自治制度运行不规范。易地扶贫、生态移民、村庄撤并等搬迁安置或城中村、城郊村直接转制产生的过渡型社区，治理结构复杂，有的是沿用村委会体制、有的改行了居委会体制、有的又采用了“居委会+村委会”的体制，形态多样、不一而足。有些社区已经将就着运行了很多年，可以说长期处于过渡状态。还有一些城中村、城郊村搞了村改居之后，直接将选举方式从村民大会直接选举改为了居民代表选举，但是社会经济体制没有调整，村委会仍然直接管理集体资产和集体经济事务，制度运行上存在一定风险。还有一些村庄改了社区过几年又改回了村庄，这期间选举方式随意更改，无规则可言。通常情况下，只要能够维持运转，不出乱子，地方通常也没有动力去调整优化管理体制。安置转置社区的管理体制如何规范，需要有一个统筹考虑。
第五，“一肩挑”本来是具有积极意义的举措，反而成了乡村治理中的一个“风险点”。中央要求是村党组织书记通过法定程序担任其他职务，以什么方式实现这个要求是关键问题。实际操作中主要有方式：一是自下而下，先经村民选举产生村委会主任，再将该人选报请上级党组织酝酿作为村党组织书记人选；二是自上而下，先由上级党组织酝酿产生村党组织书记人选，再将该人选作为村委会主任候选人提交村民大会选举。两种方式实际各有利弊，早期两种方式都很普遍，现在各地为了确保组织意图能够充分贯彻，基本采用了自上而下的方式，但自下而上方式也还存在。自上而下的初衷是为了确保目标人选“万无一失”，但在客观上可能造成目标人选落选后的“一失万无”，因此各地到了村民大会选举环节都十分紧张，生怕搞出选举事故。调查发现，中部某县在过去的操作中多次出现过选举事故，于是调整了“一肩挑”的实现方式，改自上而下为上下结合，通常酝酿多个目标人选参加村委会主任选举，然后再通过法定程序产生村党组织书记。
第六，东北地区乡村治理各项指标都不乐观。根据中国乡村振兴综合调查数据分析，在全国四大地区中，东北地区乡村人口流出最多、村庄工商户比例最低、获得财政外资源支持的比例最低，村党组织书记平均受教育水平最低、平均收入最低、经营企业经历的比例最低，村民治理参与水平最低，等等。当然，也不是没有积极因素，比如种养专业户的比例最高、设有第一书记的比例最高、村“两委”得到财政补助运转经费的比例最高。正反两方面因素其实恰恰是相辅相成的，共同证明了一个道理就是东北地区村庄商业化水平低，对政府的依赖更大。短期看东北乡村维持运转倒未见得会出什么问题，但从长期看沿用现行乡村治理体制下的村庄会成为一个沉重的包袱。地方财政一旦吃紧，现有的乡村发展水平就会受影响。这个情况下，如果不能找到内生发展动力，东北地区乡村向更高水平的演化就会非常困难。需要防范的主要是个别乃至一部分村庄出现系统性崩坏，造成严重的负面影响。
四、乡村治理现代化前景与改革举措
分析乡村治理现代化的前景，最重要的是怎么去认识客观变化和问题挑战，这时文章开始提出的若干分析性概念就有了用武之地。从客观变化上看，村庄类型分化和乡村社会转型将日趋加深，在典型农区，随着人口压力纾解、专业农户发育和社会分工深化，一个去依附的专业化社会将逐步形成，部分地区村民自治向社群合作形态转变的条件开始成熟，乡村治理水平提升比较确定。同时，未来乡村治理现代化的趋势与走向，很大程度上又受到产权制度改革、空间布局调整、农业农村发展协调性等政策因素的影响。比如，乡村人口减少、农场规模扩大、专业农户崛起意味着农民形态发生了根本性的变动，乡村治理体制必须根据新的农民形态作出适应性调整，充分释放专业农户的活力和动力。再比如，乡村治理单元的调整不顺畅，问题的根源很大程度上来自产权制度和城乡形态。一方面，大部分村庄的村民自治组织和村集体经济组织并未真正分离，在村庄“政经合一”体制下，一旦调整村民委员会的管理范围，那么就要涉及土地等集体资产的关联变动。另一方面，各地对城乡形态现代化的认识不够，缺少在现代化进程中以空间单元重组牵引治理单元重构的理念。由于这两方面问题的存在，各地不到万不得已基本不会考虑调整乡村治理单元，于是相关问题长期搁置。此外，像东北地区的问题，农业现代化单边突进，农村的基础设施、公共服务、乡村治理都难以跟上，如果按照这个路径走下去就有落入“农业农村失衡陷阱”的风险。对此，推进乡村治理现代化，必须瞄准不同类型乡村发展的本源性问题提出破解之策。
第一，推行村庄“政经分开”改革。此前，中央已多次作出部署，要求探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展“政经分开”试验；有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。由于改革试验和方案设计没有跟上，目前只有少数经济发达村做了一定尝试，大部分地区没有能够推行。深化村庄“政经分开”改革，要从制度上将集体经济组织与乡村治理体系分开，土地产权及集体经济事务交由集体经济组织负责，村民自治的重点聚焦到村庄日常生活领域的自主管理。这一改革既是实现乡村产权经济活动与社会治理活动的专门化、专业化的必由之路，也是实现乡村治理单元调整、过渡形态社区治理体制转型的前置条件。
第二，调整空间布局，优化城乡形态。对于人口流出较多、空心化严重的村庄，要逐步开展城乡空间布局调整，推进分散人口向周边城镇相对集中。典型农区旧居民点复垦改造时，充分考虑专业农户的生产生活需求，规划建设专业农庄。通过城乡空间形态的转变，能够有效提升一部分低效运行村庄的治理效率，同时也可以扩大村干部的来源。专业农户居住的小型居民点或专业农庄，不再单独设立村级组织，相关公共服务和社会治理需求通过周边小城市或大型村庄予以满足。
第三，改革调整村民自治的运行框架，推动自治单元下沉、正式单元上移。现有行政村规模较大但人口分散的，根据地理分布将村民自治的基本单元下沉到村民小组或者自然村一级，建立“新自治体”；现有行政村规模较小的，可以直接转制为“新自治体”。“新自治体”不再承担行政功能、专责日常生活自治、不设脱产工作人员，公共财政不再负担运转经费和工作人员薪酬补贴。若干“新自治体”之上设立乡镇政府派出的综合服务中心，承担社会管理和公共服务职能，综合服务中心经费由公共财政承担，并大幅提高工作人员薪酬待遇。这是一个长策思考。这一思路符合基层群众自治制度的实质，既能够解决当前乡村治理面临的现实问题，又能推动社会主义民主自治的发育，将是一个重要的方向。
第四，优化村级组织负责人“一肩挑”操作路径。一是精准落实“一肩挑”，全面推行但不片面搞“一刀切”。注意借鉴浙江村（居）“两委”换届经验，明确四种情形不实行“一肩挑”：（1）本村确实无优秀人选的；（2）原任村党组织书记较弱、村委会主任较强，但村委会主任不是党员或党龄不满1年的；（3）宗族宗派矛盾突出，不适宜从本村产生“一肩挑”人选的；（4）刚刚经历行政村规模调整，无论从原来哪个村产生人选都不利于融合的。上一轮换届中，浙江有354个村没有实行“一肩挑”，占比为1.57%。对于这些村，选派优秀机关干部到村任党组织书记，帮助搞好村级班子建设，物色培养带头人。二是灵活选用村级组织负责人“一肩挑”的兼任方式。大部分地区采取的是先产生村党组织书记再选举产生村委会主任的方式，但也还有一部分地方采用的是先选举产生村委会主任再选举产生村党组织书记的做法。前一种做法可以比较稳妥实现组织意图，但也成为了很多地方村委会换届选举的风险源。三是尽快探索党组织领导集体经济组织的实现形式。城中村、转居村、经济发达村、经济薄弱村等各种类型村庄的集体经济组织情况千差万别，村“两委”与集体经济组织的关系也千差万别，有时可能村庄范围与集体经济组织范围还不完全对等，对于如何实现党对集体经济组织的领导是一个需要专门试点探索的问题。
第五，调整优化东北地区乡村治理制度框架。在现有框架下，东北地区一些指标确实不乐观，乡村治理现代化前景令人忧虑。短期看，东北的发展需要实现“精明收缩”，特别是严控向衰退型城镇和村庄的过度投资，保住民生底线。但从长期看，要逐步调整对东北地区乡村发展和乡村治理的认识框架。大略估算，广义上东北地区（东北三省+内蒙古东部四盟市）耕地面积大约占到全国三分之一，人均经营面积是全国平均水平10倍，已经是一个典型的人少地多的大农场区域。人多地少条件下和人少地多条件下的乡村发展模式和治理框架是不同的。人地关系紧张时，村庄这种聚落形态在国家治理中发挥着很强的基层组织作用；但人地关系疏解之后，专业农庄而非村庄将成为农业生产和农村社会的基本单元。随着现代农业科技的快速迭代和扩散，一个专业农庄的辐射范围可以相当大。如果这个规律能够充分作用，东北农区的城乡形态将会朝着“大中城市+市镇+专业农庄”的方向发展，农业组织方式则会朝着类似农工综合体的方向演进。这样一来，前述东北地区乡村治理特别是村庄一级面临的诸多问题实际上就不存在了。未来，改进东北地区乡村治理的策略是顺应生产形态和城乡形态变动的趋势，果断打破现有的基层治理结构，及时对行政区划、治理体制、组织架构进行调整优化。一个理想图景是东北地区直接实现乡村治理形态的现代跨越，从而历史性地绕过现阶段乡村治理面临的种种问题，甚至比发达地区更快实现乡村治理现代化。
作者系中国社会科学院政治学研究所副研究员；来源：《乡村治理评论》2025年1期
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