内容提要：文章系统分析了上海市农业规模经营的发展路径、现实成效与存在问题，并提出针对性政策建议。研究表明，上海市以政策引导为核心，通过土地流转、经营主体培育与社会化服务，构建了多元化的农业规模经营模式，并取得了显著成效。在经济效益方面，上海市提升了农业生产效率与农民收入，推动农业资源高效配置；在社会效益方面，上海市破解了“谁来种田”的难题，促进了农村劳动力职业化与基层治理；在生态效益方面，上海市通过推广绿色生产技术与生态循环模式，改善了农业生态环境。与此同时，上海市规模经营的发展经验具有鲜明的区域特征，其“确权不确地”与“确权确地”两种路径为我国其他地区的农业现代化提供了可行借鉴。然而，上海市农业规模经营也面临设施农用地供给不足、经营主体规范性不足、产业体系不完善等问题，需要进一步通过优化土地制度、规范新型主体发展、健全农产品市场体系等措施实现农业规模经营的高质量发展。
关键词：都市农业；乡村振兴；适度规模经营
一、引言
2023年中央一号文件明确指出，要“引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营。”自家庭联产承包责任制实施以来，我国农业生产力获得巨大解放，却也造成了经营规模过小的问题。中国农村改革之父杜润生在20世纪就意识到分散而细小的经营规模对于农业整体发展十分不利，为解决这一问题在大城市郊区及东南沿海进行了政策实验，以谋求农业向高效益的经营方式转化，倡导适度的规模经营。关于适度规模经营的概念，我国农业经济学家周诚曾指出：“规模经济、规模经营等概念的含义不尽相同，我国在概念使用不必受西方经济学的束缚，目前通用地理解为适度规模经营，即适当扩大过小的经营规模”。由于农村改革具有“牵一发而动全身”的影响，而我国农业生产力地域差距大，完全推动大规模经营既不现实，也不经济，所以需要经济联合等方式适当推动以完成规模由小到大的转变。党的二十大报告提出了农业强国的建设目标，并把适度规模经营作为现代化的重点加以强调。我国幅员辽阔，自然环境、经济发展差异较大，规模经营路径发展会存在必然的差异性。因此，充分总结不同地区，尤其是发达地区的农业发展经验对我国农业现代化具有重要的引领意义。
上海作为我国首屈一指的国际化都市，其农业发展自改革开放以来就承担着时代探路者的重要责任，方兴未艾的“家庭农场”模式就发源于此。作为一种新型农业经营主体，家庭农场同时具有家庭经营和企业经营的优势，可以与专业大户、农业企业与农民专业合作社优势互补，是坚持和完善农村基本经营制度的有效途径，也是推进现代农业发展的重要手段。20世纪90年代以来，上海市多次进行农业产业体系转型并以家庭农场等经营主体为依托推动农业规模经营以助力农业现代化。当前，上海市已成功构建领先全国的现代都市农业，在农业生产、生活、生态多方位的功能开发上取得一系列重大进展。基于此，课题组于2023年12月、2024年2月多次赴上海市农委、松江区、浦东新区等地开展实地调研，针对农业规模经营、农业产业发展等问题对相关主体进行访谈，对上海市总体规模经营路径进行总结，并针对“确权不确地”“确权确地”两类路径进行剖析，以期为我国其他地区的农业现代化提供可行借鉴。
二、上海市农业规模经营发展的基本阶段
上海市农业规模经营的发展历程可以分为土地集中期、政策完善期和提质发展期三个阶段。在土地集中期（1990-2006年），上海通过政策文件稳定土地承包权益并推动土地适度集中，为规模经营奠定了基础。在政策完善期（2006-2013年）取消农业税费后，上海通过规范土地流转程序和优化补贴机制，既保障了离农农户的利益，也为规模经营主体的壮大提供了支持。自提质发展期（2013年至今）起，上海市着重于家庭农场培育与产业链完善，推动农业规模经营逐步迈向高质量发展。
（一）第一阶段：土地集中期（1990-2006）
1980年以来，上海规模经营农户就已经自发发展，到1995年时已达到6900多户。上海市政府也从90年代开始针对规模经营发展发布了一系列指导性文件。具体而言，1997年10月，上海市发布了《上海市农村土地整理暂行办法》，旨在全市开展土地整理计划。文件指出：“在贯彻耕地总量动态平衡、加强基本农田保护建设以及谁投资、谁受益的基础上，要按照农田向规模经营集中、工业向工业园区集中、农民居住向集镇集中的精神以及本市土地利用总体规划对农村土地进行管理。”进一步地，为了降低延包对规模经营主体产权带来的冲击影响，上海市农业农村委员会于1999年印发了《上海郊区开展延长土地承包期工作稳定和完善土地承包经营制度的意见》，明确指出要维护原有规模经营主体合同的有效性，在明确土地承包权的基础上由承包者和经营者签订土地使用权转让合同。同时，针对已经形成规模的蔬菜、林果等不适合分田经营的情况，要在保持生产稳定性的前提下进行确权调整。2001年1月，上海市发布了《上海市人民政府印发关于上海市促进城镇发展的试点意见的通知》，指出要在转移支付中设置都市型特色农业专项因素，并按市财力转移净额的5%支持农业基础设施建设和实现农业规模经营。2003年，上海市农业农村委员会、财政局、农林局联合发布了《关于对本市种粮农户实施补贴的通知》，正式对粮食种植户进行为期两年的补贴。2005年，上海市农业农村委员会、财政局发布了《关于鼓励规划粮田向规模经营集中的政策意见》，明确强调要“通过完善粮食生产直补政策，把扶持粮食生产与推进农业规模经营相结合，引导和鼓励粮田向专业粮农或粮食生产专业合作社、合作农场流转，充分发挥政策的导向和集聚作用，加快推进粮田向规模经营集中。”
这一阶段，处在家庭联产承包责任制改革与农业税费改革之间。上海市一方面通过政策文件强化土地使用权、收益权的稳定性，降低分田带来的机会主义风险；另一方面通过种植补贴引导农户进行土地规模经营。其改革思路为：在产权明晰的背景下通过土地适当集中获得规模经营效益，且在二轮延包的政策框架下稳定已有规模经营主体的经营权益。
（二）第二阶段：政策完善期（2006-2013）
2006年以来，全国农业税费被取消，农业收益获得了一定时期内的增长。但就上海地区而言，其工农收益差异仍然巨大，亟须发展规模经营的现代农业。2007年4月，上海市金山区率先发布了《上海市金山区人民政府关于加快都市现代农业发展的实施意见》，文件指出要积极探索承包经营权入股及“土地换保障”等办法，推进农业规模化经营。随后，各区也开始逐步落实土地退出农户的保障措施，财政一般由区、镇政府分级承担。对于种粮农户的补贴，上海市农业农村委员会、上海市财政局于2008年关于印发了《关于完善本市粮食生产补贴政策的实施意见》，要求：“加快建立种粮农户电子档案资料库，从2008年起，粮食补贴资金全面实行‘一折通’拨付，规范补贴资金发放公示工作，加强补贴专项资金检查抽查。”在土地流转的规范方面，各地有一些探索性方案。例如上海市金山区农委于2010年发布《关于进一步规范土地流转和外来种养户管理的实施意见》的通知，要求各级政府及农业部门要大力培育本地专业农民，鼓励本地集体经济组织的成员发展农业规模经营，土地流转收益归承包方所得。在此基础上，2012年上海市农业农村委员会发布了《关于切实加强土地流转管理工作的通知》，通知要求“各级政府及农业部门要大力培育本地专业农民，鼓励本地集体经济组织的成员发展农业规模经营，土地流转收益归承包方所得。”同年12月，上海市进一步细化了规范要求，指出：“要积极探索有关涉农资金补贴依据流转平台数据发放，引导承包农户委托村集体统一进入乡镇流转管理服务中心进行集中流转。土地流转的受让方可以是承包农户，也可以是法律法规规定的允许从事农业生产经营的组织和个人，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”
上海市在这一阶段，一方面不断完善对农业生产的支持制度，另一方面充分保障离农农户的基本权益。在政策方面，其主要是通过规范农地流转程序、补贴发放程序和落实土地退出农户的保障为指导主线。自此，上海市离农农户与在农农户的收益得到保障，农地流转的规范性也逐渐提高，为后续适度规模经营的探索奠定了良好的基础。
（三）第三阶段：提质发展期（2013-至今）
2013年，家庭农场制度被写进中央一号文件，上海市农业规模经营发展也进入日渐成熟的第三阶段，旨在推动农业生产组织化、现代化，提高农业劳动生产率。为此，上海市于2013年发布《关于上海市现代农业组织化经营专项奖补试点的意见》，指出要在奉贤、金山两区的部分镇开展现代农业组织化经营专项奖补试点，2014年起在全市逐步扩大试点范围。现代农业组织化经营专项奖补的对象分别为本地承包农户和村委会。对符合条件的本地承包农户，由市、区县财政分别给予每亩100元的专项补贴。对通过考核的村委会，由市、区县财政各给予每亩15元的工作奖补。同年9月，为应对日益加剧的农业兼业化、农民老龄化的趋势，解决今后谁来种地、怎样种好地的问题，上海市着手建立以家庭农场为重点的现代农业经营主体，发布了《关于本市加快推进家庭农场发展的指导意见》，要求全市学习松江区培育和发展粮食生产家庭农场的经验和做法。在这一阶段，家庭农场从起步探索到基本成熟。针对家庭农场的申报、考核等环节发布了一系列规范性文件。2017年上海市农业农村委员会关于印发《上海市市级示范家庭农场评定办法》的通知；2018年进一步延长《上海市人民政府办公厅关于本市加快推进家庭农场发展的指导意见》有效期；2020年发布《上海市促进家庭农场发展条例》等。为了服务农业产业链发展，上海市对产业联合发展的环节进行了针对性补贴。2023年发布的《上海市政策性农业信贷担保资金管理办法》明确指出要把服务对象聚焦家庭农场、种养大户、农民合作社、农业社会化服务组织、小微农业企业等农业适度规模经营主体。
上海市在这一阶段内，规模经营路径主要以发展家庭农场为主，并取得了良好效果。总体上不仅稳定了粮食生产发展，而且有效地保护了基本农田，改善了农业生态环境，提高了劳动生产率和资源利用率，促进了农业发展方式转变和农民持续增收，同时还培育了一批有经验、有技术、会经营的专业农民。对农民来说，通过扩大规模经营，提高劳动生产率，增加农民收入，找到了通过提高劳动生产率实现可持续增收的道路。对农村来说，可持续的生态环境也由此得以保护。从农村土地制度看，所有权、承包权、经营权三权分置得到充分体现。
三、上海市农业规模经营的现实举措
以土地流转、主体培育和社会化服务为核心路径，上海市逐步构建了符合都市型农业特色的规模化经营体系。在“依法、自愿、有偿”原则下优化土地流转，实现资源集约化配置；以多元化为导向，推动家庭农场、农民合作社和龙头企业协同发展；以服务体系建设为基础，从农资供应到市场信息全链条赋能农业生产。通过这一系统化路径，上海市农业规模经营不断提质增效，为其他地区提供了经验参考。
（一）上海市农业规模经营的核心路径
自20世纪90年代实施土地二轮承包以来，上海市依据本地经济发展阶段，适时调整农业生产格局，形成了土地流转、主体培育、社会化服务三位一体的农业规模经营发展路径。
首先，以“适度”为原则，规范土地流转环节。上海市的农业规模经营高度依赖于土地流转机制的优化与集约化管理。自20世纪90年代土地二轮承包改革以来，上海市就积极推动土地流转，且在此基础上加强流转管理，力求通过集约化经营提升农业生产效益。具体而言，上海市政府以“依法、自愿、有偿”为原则，规范土地流转，推行农户将承包土地委托村集体经济组织统一流转的方式，通过全市土地公开交易平台，由村集体经济组织与后续承包土地方对接，既保证了流转过程的规范性，也有效防止了土地流转后过于分散而导致的细碎化。同时，上海坚持“适度”原则，各区依据情况制定规模经营最低面积。调研资料显示，截至2022年底，全市50亩以上生产规模的各类主体共经营承包地124.41万亩，占已流转土地的82.08%。进一步，又根据具体情况限制承包土地的最高面积标准，以松江区为例，根据农民务工收入、土地平均产量等因素精准测算，规定家庭农场耕地规模在100到250亩之间，并根据实际情况适当调整，既保证经营农户收益，也充分考虑到农村劳动力的充分就业问题。
其次，以“多元”为导向，培育主体协同效应。上海市的农业规模经营不仅仅依赖于家庭农场和传统农业主体，还通过培育多元化经营主体，推动各类新型农业经营主体的发展。在这一过程中，家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等多元化主体的融合成为主流趋势。例如，家庭农场在水稻等粮食作物的种植上存在技术优势；农业龙头企业在农产品销售上经验丰富。上海市通过出台的一系列政策，从土地流转、种粮补贴、农机购置、贷款贴息、保险补贴等多个方面支持各农业经营主体的发展，并从经营模式上，鼓励成立“合作社+家庭农场”“龙头企业+合作社+家庭农场”等更具协同效应的多样化产业联合体，在各主体的联合下，农机社会化服务范围不断拓展，由传统的耕种收服务逐步向农业生产全程机械化服务发展，由单纯农田耕种收作业逐步向粮田种植管理、智能化农机装备示范推广、农机作业、农机维修保养、农机教育培训、粮食烘干、农产品初加工与销售等领域延伸，综合农事服务水平明显提高。
最后，以“服务”为基调，健全农业服务体系。上海市政府利用本身经济优势，积极引导农业社会化服务的发展，在农业生产的产前、产中、产后各环节都发挥带头作用，在产前环节，上海市经信委等5部门印发《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的实施意见》，明确了创新发展农机社会化服务的工作措施，落实农机购置补贴、水稻机械化种植补贴、秸秆机械化还田作业补贴等政策。此外，上海市农业农村委根据《上海市农药管理规定》严格把关各区化肥、农药的选用情况，严格规定用量，禁用各类违规农药；在产中生产环节，出台农用机械购置补贴政策，鼓励农业机械化生产。在产后加工销售环节，利用市级都市现代农业专项资金，支持农机合作社建设粮食烘干中心和农机库房等基础设施。此外，上海市还通过信息平台的建设，为农民提供及时的农业气象、市场动态、技术指导等服务，帮助农民提升生产效益。这些农业社会化服务的完善，有效推动了农业生产模式的转型，帮助农民应对市场波动、提高生产效率。
（二）上海市农业规模经营的区域举措
上海市农业规模经营呈现出松江区与浦东新区两种典型路径，体现了都市农业在不同资源禀赋和发展需求下的多样化实践。松江区以家庭农场为核心，通过“确权不确地”的创新举措和全面的社会化服务，推动粮食生产的专业化和现代化；而浦东新区则依托农投公司与农业产业化联合体，打造全产业链协作体系，突出品牌化和市场化运营。这两种模式既体现了农业规模经营的三大核心路径的共性要求，又根据各自区位优势和功能定位形成了差异化实践，展现了都市型农业规模经营因地制宜的丰富内涵与多样路径。
1.松江区：以“确权不确地”为特色的规模经营举措。松江区是上海市乃至全国较为典型农业发展先行区，改革以来，其农业经营体制经历了三次主要变迁。第一阶段为20世纪80年代末实施家庭联产承包责任制至1998年土地二轮延包，主要是外来经营主体租赁松江农户承包土地进行农业经营。第二阶段为1998年至2007年，村集体经济组织利用农民退包土地发展种粮大户、集体农场，促使当地农民从事粮食生产。第三阶段始于2007年，松江区利用承包户流转至集体组织的土地与原集体农场用地发展家庭农场。总体来看，松江区农业规模经营路径具有鲜明的地方特色。具体而言，松江区在土地流转的管理上采用了“确权不确地”的方式解决了土地细碎化问题，便于后续土地流转的集约化管理。在此基础上，松江区积极推动经营主体的培育，并在农机、技术培训、政策咨询等方面提供全方位支持，进一步推动农业现代化。
一是通过“确权不确地”推动生产规模化。松江区在土地流转过程中，通过集体经济组织的统一管理和流转，确保土地的流转不至于过于分散，从而促进农业生产的集约化与现代化。首先，松江区通过确权颁证工作为土地流转奠定了基础。自1998年起，松江区开始实施土地延包，形成了“确权确利不确地”的特殊情形，这为后续土地的集约化管理提供了便利。具体而言，松江区在2013年至2014年开展了农村承包地确权登记颁证工作，明确了土地的财产权利。但承包了土地的农户只知道自己承包的土地在村集体有明确登记颁证，却不清楚地块的形态、位置等具体信息，这也为后续村集体能够将连片的大块土地流转给大户、家庭农场提供了便利。其次，松江区通过制定规范的土地流转制度，确保流转的透明性和规范性。区政府从2006年起就出台了《松江区规范土地流转促进规模经营的若干意见》，明确了土地流转的原则和程序，提出“相对集中、优化配置”的流转要求，减少了土地流转过程中的矛盾和纠纷，并将土地流转费由原本固定的600元/亩调整为以500斤稻谷实物折价，允许镇或街道自行适当调整，使流出土地农民和家庭农场之间的利益由市场调节，既确保了农民的土地承包权益，又保证了家庭农场经营的合理收益。此外，松江区还建立了全市唯一的区级农用土地管理三级网络平台，进一步确保了土地流转的高效和规范。最后，松江区创新性地推出了“土地换保障”模式。通过“退养补助金”制度，松江区鼓励老年农民将承包土地流转，参与乡村社会保障体系，提高了农民参与土地流转的积极性。流转后的土地，通过集体经济组织与家庭农场的对接，确保农民的土地承包权益，并为家庭农场经营者提供了稳定的地租收益。
二是通过规范家庭农场发展，联动农业龙头企业、农民合作社等多样化经营主体，松江区形成了适应本地经济特点的农业生产模式。在家庭农场的培育方面，松江区制定了严格的规模标准和申报程序，确保家庭农场能够在合理的规模下高效经营，并实现与农业龙头企业、农民合作社等主体的协同发展。一方面。松江区政府测算出家庭农场的最佳经营规模为100到150亩，既考虑到农机装备条件下的家庭自耕生产能力，又避免了过大规模可能带来的土地经营分配不均等问题。该规模不仅能保证农民的收入较为稳定，还能有效调动农民参与农业生产的积极性，使其高效运作，在保持一定盈利的同时，避免了土地资源的浪费。另一方面，松江区推动家庭农场与其他主体的合作，形成“合作社+家庭农场”“农业龙头企业+家庭农场”的多元化发展模式，增强农业生产的规模效益，提高农业产品的市场竞争力。
三是强化社会化服务，完善配套设施。首先，松江区通过建立农机服务队、农资超市、农业大数据信息平台等一系列措施，提供统一的农业生产服务。区农业农村委与电信部门合作，建设了农业大数据平台，并为所有家庭农场经营者配备智能手机，以便及时获取气象、市场、技术等信息。同时，松江区大力推进农业机械化生产，建立1个区级农机维修4S店、74个机农互助点、674户机农一体家庭农场，服务面积14.54万亩，服务覆盖率95.85%，农作物耕种收综合机械化率达99.3%。此外，松江区还投资建设了2800吨烘干能力的设施，为家庭农场提供稻谷烘干服务。自2019年起，松江区加大了冷链仓储设施建设，提升了粮食仓储水平和运输能力。最后，松江区还注重农业产品的加工与品牌建设，推动了“松江大米”等地方品牌的培育和推广。通过与农业龙头企业和家庭农场的合作，松江区通过统一供种、统一服务、统一加工的方式，实现了标准化生产，并提升了农业产品的市场竞争力。
2.浦东新区：“确权确地”背景下的规模经营举措。与上海大部分区域一致，浦东新区在家庭联产承包时采取确权确地模式，细碎化治理较松江区难度大。在“土地流转、主体培育、服务支持”的框架下，浦东新区立足市场优势，形成了兼具自身特色与区域代表性的发展举措。
一是创新机制保障土地规模化利用。一方面，浦东新区通过补贴政策引导土地向规模经营主体流转，出台《浦东新区农民增收专项资金实施细则》，对达到20亩规模流转的土地给予每亩1000元的补贴。这一政策既保障了转出农地农户的基本收益，又激励转入农地农户进行规模化经营。另一方面，针对土地细碎化问题，新区实施了“承包权不变、经营权互换”的治理模式。如泥城镇公平村试点，通过农户与经营主体之间的地块互换，实现土地连片利用，试点后平均每户地块数从3.37块减少到2.1块，大幅提升机械化作业效率。此外，新区通过村集体经济组织与镇属农投公司统一流转土地，确保流转过程合法合规。例如，村集体在统一流转后优先选择具有较强经营能力的主体，并结合现代农业项目需求匹配经营者。
二是基于市场优势培育产业化的农业经营主体。一方面，成立镇属农投公司集中管理资产。各镇将土地、农业设施等资产划拨至农投公司，由公司统一管理，通过出租或自主经营确保集体资产增值。例如曹路镇以农投公司为核心建设现代农业园区，实施土地统一管理、出租和考核机制，为农企提供全方位支持。另一方面，新区借助区域公用品牌，如“南汇水蜜桃”、“南汇8424西瓜”等，支持创建产业联合体。产业联合体即通过合作社、龙头企业等单位进行农产品纵向一体化生产并加强与大型商超、餐饮企业、电商平台、新零售平台等多种销售终端建立合作关系，将优质特色农产品推向高端市场。
三是以产业化联合体为核心提供社会化服务。浦东新区充分利用其经济和资源优势，以品牌化建设为特点构建完善的农业服务体系。一方面。浦东新区积极推进绿色食品认证，构建产品质量标准、生产技术操作规程、产品包装标识规范等配套生产技术标准体系，凸显区域品牌的独特品质及不可复制性。另一方面，浦东新区完善考核奖补政策，对联合体培育发展予以政策保障并实行动态管理、优胜劣汰，做到可进可出。具体而言，由镇农业主管部门按照监测考核评分标准对联合体进行监测，得分80分（含）以上为合格。对挂牌成立一年及以上，并通过上年度考核的浦东新区农业产业化联合体予以地产农产品收购奖励补贴奖补，收购金额超过100万的，按照收购额的5%进行奖励补贴。
（三）区域举措的对比分析
表1展现了两区在规模经营路径下的不同举措。可以看出，松江区以家庭农场为核心，强调“小农户”与“家庭农场”的有机衔接，通过优化土地流转和强化农田基础设施建设，提升粮食生产效率；而浦东新区则依托农投公司和农业产业化联合体，构建多主体协作的产业链管理体系，通过平台化管理和市场化运作，实现农业全产业链增值。这种差异主要源于两地资源禀赋、经济条件和发展目标的不同。松江区土地细碎化程度低，其“确权不确地”地发包方式大幅降低了土地流转的交易成本，有利于发展农业经营的规模效益，发挥其粮食生产功能的任务。而浦东新区细碎化程度高，但具备市场区位优势，适宜聚焦产业链延伸发展，实现高附加值的现代农业模式。这充分体现了农业规模经营应因地制宜，既要适配区域资源条件，又需结合发展阶段与政策导向，探索多元化的实践路径，为区域农业现代化提供差异化解决方案。
四、上海市农业规模经营的成效及挑战
通过政策引导和创新实践，上海市通过优化土地流转、培育新型农业经营主体、完善农业服务体系，成功实现了现代化的农业规模经营，为乡村振兴战略实施与农业现代化提供了有力支撑。
（一）上海市农业规模经营的成效
1999年以来，上海农业总产值呈现波动上升趋势，且在2006年以来一直高于300亿元，同时农业化肥总施用量不断下降，从1999年的20.4万吨降低至2022年的6.6万吨。此外，上海市农村人均可支配收入不断上升且城乡居民收入比逐步下降，2022年底分别达到3.97万元和2.12，收入远高于全国平均水平（见图1）。具体来看，结合调研案例与数据，上海市通过土地流转、主体培育、社会化服务三位一体的农业规模经营发展路径、成功实现了经济效益、社会效益与生态效益的统一。
1.经济效益。一是提高农业生产效率与规模化经营水平。上海市通过土地流转与集约化经营，推动了农业生产从分散小农模式向现代化、规模化模式转变。截至2023年底，经营权已流转的承包地面积为151.57万亩，流转率为91.05%，远高于全国35.4%的平均水平，同时全市承包地流转合同签约率达到100%，大大助力了农业规模经营。以松江区为例，家庭农场的适度规模经营将单个农户土地经营面积集中到100至200亩，实现了机械化、标准化的高效生产。全市农作物耕种收综合机械化率达99%以上，大幅度提升了劳动生产率。二是优化农业资源配置。例如松江区推动“机农结合”“种养结合”等多种家庭农场经营模式，通过合理配置土地、劳动力和农机等生产要素，最大程度提高了单位面积的生产效益。又如浦东新区通过农业产业化联合体进一步整合了生产、加工、销售环节，延长了农业产业链，提升了资源利用效率。又如浦东新区通过“经营权互换”试点降低了土地细碎化程度。以试点村公平村为例，试点前农户的平均地块数为3.37块。农户土地分散，管理不便，且不利于机械化作业。试点后，19.93亩土地通过调整，所涉农户的平均地块数减少至2.1块，农户土地更加集中，大大提高了耕种便捷性。三是显著增加农民收入与农业附加值。通过品牌稻米产业化联合体的引导，松江家庭农场从“卖稻谷”转向“卖大米”，将亩均净收入从460元提升至1042元。经调研测算，松江区粮食类家庭农场的年均收入已从2013年的11.32万元提升至2023年的19.39万元，同比增长率达71.3%。浦东新区通过“订单农业+品牌建设”的模式，赋予农业产品更高的市场价值。经调研测算，参与联合体的农民每亩增收300元以上，有效提升了家庭农场和小农户的经营收益。
2.社会效益。一是破解“谁来种田”的结构性难题。上海市通过规范土地流转和发展家庭农场，吸引青壮年农民回归农业，培育了新型职业农民队伍。从世纪初的分散小农生产模式转变为现在的专业化经营模式，农民从兼业状态向职业化转型，为农业生产提供了稳定的劳动力支撑。二是推动农村劳动力转移与职业化发展。土地流转与规模化经营释放了农村剩余劳动力，为大多数农民提供了向二三产业转移的机会。同时，留在农业领域的农民通过加入联合体或发展家庭农场，实现了从单纯劳动者到经营者、管理者的身份转变。例如松江家庭农场通过制度规范家庭农场经营者，要求农场常年务农人员在2人及以上，且必须是适龄人员（男性25~60周岁、女性25~55周岁）。同时，家庭农场经营者必须具备相应的生产经营能力和一定的农业生产经验，在村级集体经济组织内部通过自愿申报、民主评定，择优选择本地专业农民、种田能手经营家庭农场。三是促进农业合作与农村治理。浦东新区通过村集体经济组织、镇属农投公司和产业化联合体的多层次合作平台，加强了农业经营主体间的协同效应，形成了利益共享机制，减少了土地流转中的矛盾与纠纷，促进了农村社区的稳定与和谐。例如浦东新区曹路镇农投公司设立信访办，妥善安排上访农民工作；花海生态园与周浦镇相关部门合办了“帮困结对”活动，通过公益捐助的方式，资助贫困学生。在支付农民土地流转费用的同时，还通过优先吸纳流转土地的百余名失地农民就业，妥善安置了失地农民。又如“经营权互换”试点前，日常田间生产管理时常需跨越其他农户和经营主体的田地，易造成邻里矛盾纠纷。试点后，农户土地相对集中，能更好避免用水、用肥、用药等生产管理矛盾，从源头上避免了农户之间、农户与经营主体之间土地纠纷的发生。此外，土地整理也降低了农户生产经营的风险。经调研，浦东新区“经营权互换”试点地区在试点前，农户日常田间生产管理时常需跨越其他农户和经营主体的田地，易造成邻里矛盾纠纷。试点后，农户土地相对集中，能更好避免用水、用肥、用药等生产管理矛盾，从源头上避免了农户之间、农户与经营主体之间土地纠纷的发生。
3.生态效益。一是减少化肥农药使用与推进绿色农业。上海市通过推广绿色防控技术与种养结合模式，减少了化肥和农药的使用量。例如2022年松江区粮食亩均用肥量（纯氮磷钾合计）27.28kg，相较2021年减量2.01%；2022年全区粮食亩均用药量603g，相较2021年减量2.11%。浦东新区镇属农投公司通过建立农药安全监管、农产品追溯体系等一系列举措，使得农业绿色生产水平得到了提高。二是推动农业生态循环与耕地保护。浦东新区和松江区积极推动畜禽粪污资源化利用、秸秆全量还田等生态循环模式，构建了农业废弃物循环利用体系，秸秆还田率保持99%以上。同时，上海市于2017年全国首创耕地地力指数保险，对土壤有机质含量进行跟踪检测，保险理赔金额与有机质提升幅度挂钩，通过正向激励的方式引导农户主动保护耕地。以松江区为例，2022年投保面积7.07万亩。据监测，全区土壤有机质平均含量44.9g/kg，相较2021年提高0.03g/kg，相较2020年提高0.14g/kg，耕地质量评价等级为1.72，土壤有机质含量逐年增加。三是优化种植模式与改善农业生态环境。通过优化轮作制度，上海粮食种植进一步改善了土壤结构和农业生态。具体而言，上海市在2016年之前秋播实施“三三制”（绿肥、麦子、冬翻）轮作，之后实施“一茬一养”，从2022年起实施新“三三制”（绿肥、冬翻、休耕），进一步培肥了地力，改善了农业生态环境。
图1 1999-2021上海市农业农村部分发展指标
（二）上海市农业规模经营面临的挑战
随着上海市农业规模经营发展的不断推进，土地资源、经营主体、服务体系等领域的结构性矛盾逐渐显现，规模经营的高质量发展路径面临着新的挑战。
1.设施农用地供给不足。设施农用地是现代农业规模化经营的基础，而上海市在这一方面面临多重挑战。一是配套设施需求与土地供给不足的矛盾。现代农业生产需要仓库、场地、设备管理用房等配套设施用地，尤其是粮食生产领域。随着产量的增加和机械化水平的提高，对设施用地的需求大幅增长。例如，水稻生产需要烘干机等大型设备及其配套仓库，但土地政策的弹性不足，导致设施农用地供给紧缺，制约了农业生产效率的提升。二是农业用地政策的硬性限制。现行政策对设施农用地的硬化比例和用途划分限制严格，无法完全满足现代农业的多元化需求。智能化设施装备的推广也因此受到限制，这种情况不仅影响了农业生产的规模效益，还阻碍了农业现代化进程。
2.经营主体规范性有待提升。农业经营主体的规范性是上海市农业规模经营高质量发展的重要制约因素。一是经营主体组织化程度不够。各类农业经营主体“小、散、乱”现象较为普遍，综合能力不强，生产主体的组织化程度偏低。二是农民专业合作社空壳化严重。由于农民合作社的注销机制不完善，上海农民专业合作社存在名存实亡的现象，部分合作社未能真正发挥合作效应，内部缺乏凝聚力。三是经营主体间缺乏统一的品牌和市场效应。尽管上海部分区域已经开始尝试将农产品进行品牌化拓展，但仍处于起步阶段。农业的分散化生产与单一化销售使得地区产品难以形成市场竞争力，进一步限制了农业综合效益的提升。
3.农业产业体系尚不健全。尽管上海市在农产品产销对接方面做出了一些有益尝试，如浦东新区通过鼓励规模经营主体成立农业产业化联合体，并探索品牌化发展的路径，但农业产业化联合体的发展仍处于起步阶段。截至目前，全市农业产业化联合体仅有35个，占比远低于上海农业生产经营主体总量，其覆盖范围和辐射效应有限，生产主体的市场参与度较低，通过产业化方式销售的农产品比例有待进一步提高。同时，就上海全市而言，浦东新区从“卖稻谷”向“卖大米”的升级路线也与松江区形成了正面竞争，发展受限。此外，农业产业链上下游的协调性不足，农产品附加值提升空间有限，生产者仍面临收益增长的瓶颈。与此同时，上海市农业产业体系还存在多方面结构性问题。一是资源与环境的匹配度不高，农业生产中对有限土地、水资源的高效利用缺乏全面规划，导致部分资源闲置与高端农业需求不匹配的现象并存。二是流通体系效率偏低，尤其是在农产品的冷链物流、仓储、加工等环节，仍存在设备不足、成本高昂的问题，制约了农产品快速响应市场需求的能力。
五、结论与政策建议
农业规模经营是实现农业现代化的重要途径，也是推动乡村振兴战略实施的核心抓手之一。上海市作为我国经济最发达的区域之一，在农业规模经营领域进行了深入探索与实践。本文基于对上海市调研一手资料的总结，系统分析了上海市农业规模经营的发展路径、实践成效和面临问题，为全国农业规模化、现代化发展提供了经验借鉴。首先，上海市的农业规模经营以政策引导、主体培育和服务支持为核心，成功实现了经济效益、社会效益和生态效益的协调发展。从土地流转的规范化操作，到家庭农场和产业化联合体的多样化培育，再到绿色生产与品牌化发展的生态引领，上海市为现代农业规模经营提供了可持续、高效的范例。其次，上海市规模经营的成功经验具有显著的区域适应性。松江区以粮食生产为核心，通过“确权不确地”的模式推动家庭农场发展，保障粮食安全的同时提升了农业机械化和土地利用效率；浦东新区则借助其经济和市场优势，通过产业化联合体和镇属农投公司的协同发展，形成了高度市场化的农业产业链。这些差异化路径为不同资源禀赋和发展需求的地区提供了可行的借鉴思路。然而，在实现显著成效的同时，上海市农业规模经营也面临着结构性矛盾与发展瓶颈。例如，设施农用地供给不足限制了农业机械化与智能化的进一步提升；经营主体“小、散、乱”现象仍然较为普遍，难以形成规模效应和品牌优势；农业产业链条尚不健全，农产品的市场价值与附加值提升仍有较大潜力可挖。这些问题不仅是上海市农业现代化深化改革的重点方向，也是我国其他地区发展规模经营亟需关注的共性问题。据此，提出以下政策建议。
首先，打破农业发展的制度障碍，联动“三块地”改革为农业发展调整必要设施用地。农村改革是一个整体系统工程，农业规模经营发展必须在要素充分流动的背景下进行。地方需要发挥主观能动性，积极有为地联动改革、在风险控制的基础上整体推进。需要注意的是，联动改革需要解决农业发展用地与工业发展用地冲突的矛盾。以通过宅基地腾退或转换为建设用地为例，要明确宅基地转变为建设用地的基本底线，即明确在农村“户有所居”的前提下，合法、自愿、有偿进行宅基地转换，对于违建特别是占用耕地的宅基地坚决不能转换，守住耕地红线。长期来看，城乡统一建设用地市场会逐步完善，平衡农业用地与工业用地的重点在于城市需要在保障粮食安全的底线上打破要素流动壁垒，为农业规模经营提供良好的土地产权制度环境。
其次，规范推进新型农业经营主体的培育和成长，平衡好扶持激励政策与监管规章制度。上海已经步入农业高质量发展阶段，因此对于经营主体的内部管理与运行机制，一方面需要给予充分的政策激励，另一方面又要加强市场监管。对于地方政府培育的新型经营主体，要定期按照市场要求进行检查，以保证其具有市场自立性。此外，要关注农业发展的短板，引导新型经营主体在现代化的薄弱环节上下功夫。同时，政策扶持的主体应有一定的标准与流动性，要加强主体间的良性竞争。最后，在农业产业拓展与未来发展上，政府不仅需要给予具体、明确的支持政策，还需要有可执行、合理的规制手段，要充分考虑不同类型农业经营主体的组织特征，把握好新型农业经营主体发展的“方向盘”。
最后，健全农产品市场体系，拓展农业产业链。一方面，优化农业市场与政策信息的收集与发布制度，拓展现代农业流通方式，降低流通环节的费用。产业发展需要有完善的物流、销售网络作为支撑，要对农产品流通网络、销售网络进行提质增效。着力提升产销间的衔接流畅度，加快建设高效有序的农产品流通体系。另一方面，进一步提升农业产业的组织化程度与现代化水平。完善覆盖农资购买、农业生产、农产品销售全产业链的农产品信息网络。健全农产品储备调运制度，降低农产品存储成本。制定地方特色的农业产业发展指导文件，合理进行布局，针对性解决本地高端优质农产品供给不足等问题。
作者简介：孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，主要研究方向为：农业政策分析、农村合作经济等；李愿，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；来源：《乡村治理评论》2025年1期
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